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论我国城投债发展现状、问题及建议中央财经大学 游俊 刘薇摘要 : 在 论我国城投债发展现状、问题及建议 中央财经大学 游俊 刘薇 摘要 : 在 4 万亿投资计划的刺激下，地方政府纷纷建立投融资平台筹措城市建设资金，城投债正是在这样的背景下获得了快速的发展，缓 解了建设资金短缺的局面。但最近城投债暴露出来的诸多问题，使得市场极为关注城投债风险，如何规范城投债的发行和运行有着重要的意义。 本文在分析城投债形成的机理、发展现状及存在问题的基础上，提出几点建议。 关键词 : 城投债 地方政府融资平台 城投债信用风险 一、城投债形成的机理 自 1994 年我国实施分税制财政体制改革以来，中央财政收入在整个国家 财政收入的比重不断提高，地方财政支出所占比重不断提高，事权的重心下移 和财权的重心上移，导致地方政府事权和财权的不对等。我国正处于大力发展 城市建设的阶段，基础设施建设的资金投入较大，而地方政府财政收入有限， 不足以支持地方政府庞大的资金需求。在巨大的资金压力下，由于我国地方政 府不得发行地方债券，各级地方政府开始寻求各种变通的方式进行融资，相继 建立地方政府融资平台来筹措资金，城投债由于其自身的优点逐渐成为地方政 府融资平台中的重要组成部分。 发行城投债融资从而支持政府项目的建设，相较平台公司申请贷款和上 市融资等融资方式而言，地方政府有更大的自主权和更多的便利。由于商业银 行针对贷款进行事后跟踪检查并制定限制性条款，上市公司受到较为严格的公 司治理机制和充分的信息披露制度约束，地方政府在利用城投债筹集资金受到 的外部约束较少，在安排资金投向上有更大主动权。同时，中长期债券由于其 筹资成本较低、筹资规模大，其长期性和稳定性可满足长期建设资金的需求。 二、城投债的发展及现状 我国最早由上海市尝试建立城投公司筹集城市建设资金，这种模式为上 海市基础设施建设和公用事业建设项目募集大量资金。自 1993年4月 15 日上 海市城市建设投资开发总公司成功发行了我国第一只规模为 5 亿元的城投债 起，据统计到 2010 年底，我国城投债总发行规模已达到 5915.8 亿元。 我国城投债的发展体现出明显的阶段性，在 2005 年以前为城投债的初步 发展阶段，表现为发债主体主要集中于直辖市和经济发达地区的大型省会城 市，城投债的发行规模较小。自 2005 年来，随着企业债发行政策的调整，债 券发行门槛的降低推动了城投债发行数量和规模的快速增长。 为抵御金融危机的负面影响，2008 年底中央提出的 4 万亿元的经济刺激 计划，除约 1.18 亿元的中央资金外，地方政府需从其他渠道筹措配套投资资金。 为了鼓励地方政府规范使用投融资平台、拓宽融资渠道，中国人民银行和银监 会于 2009 年公布了《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳快速 发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、 中期票据等融资工具，拓宽政府投资项目的配套资金融资渠道。”2009 年城 投债发行的数量和规模呈现飞速发展的趋势，地方政府投融资平台的数量快速 增加，尤其是县区级城投公司数量急剧增长。 在迅速扩张过程中，地方政府投融资平台、城投债存在问题也开始暴露， 其隐藏的风险引起市场的广泛关注。2010 年，监管层先后出台《关于加强地 方政府融资平台公司管理有关问题的通知》和《进一步规范地方政府投融资平 台公司发行债券行为有关问题的通知》，要求各地政府对融资平台公司债务进 行一次全面清理，规范地方政府投融资平台的管理，同时鼓励投融资平台公司 通过债券市场直接融资，但对募集资金投向和增信方式等方面做出规定，城投 债进入了规范发展的阶段。 三、城投债发展中的问题 （一）资产整合操作不规范 由于城投债的发行只需接受《企业债券管理条例》等相关法律法规的约束， 城投公司的资产规模的大小直接影响债券发行规模，地方政府为募集所需资金 向城投公司注入资产迅速提高资产规模，但存在注入土地等无形资产时估值过 高、资产划拨不规范等问题。并且，由于之前对城投债存续期内的监管基本属 于空白，只有部分评级机构定期发布的跟踪报告，监管的缺位导致债券存续期 内资产转移事件时有发生，极大地损害了投资者的利益。 （二）城投债信用风险凸出 据国家审计署统计，截至 2010 年底，全国地方政府性债务余额 10.72 万 亿元，在已支出的约 9.61 万亿元债务资金中，用于市政建设、交通运输、土 地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目 的支出占 86 .54%。由于城投债募集投向多为地方基础设施或是公益性项目， 许多项目的盈利更多取决于宏观经济的发展，因此风险将更多地取决于各地经 济的发展和财政收入水平。其次，城投公司的现金流状况和盈利指标都偏弱， 城投