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传统与超越：人民调解协议司法确认制度再解读 法学《实事求是》2011年第1期 传统与超越:人民调解协议司法确认制度再解读 张永进 (西南政法大学司法研究中心重庆400031) 摘要:人民凋解足一项具有东方特色且具有深厚传统文化内涵的司法制度,是我国人民独创的化解矛盾,消 除纷争的非诉讼纠纷解决方式.最近立法通过的《中华人民共和国人民调解法》突出特点是进一步坚持和巩固了 人民调解的群众性,自治性,民间性,首次明晰了调解协议的效力,并建构了对人民调解协议的司法确认制度.这 对于加强人民调解工作,化解社会矛盾,构建社会主义和谐社会具有重要意义,然而由于立法思维及立法技术的局 限性,有关人民调解协议效力的新规定仍然存在一定的疏漏和问题. 关键词:人民调解法调解协议效力司法确认 中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1003—4641(2011)0l一0087一O5 在解决纠纷中,人民调解制度由于具有扎根基 层,分布广泛,方便快捷,不伤感情等特点,具有独特 的,其他纠纷解决方式不可替代的作用,被称为化解 矛盾纠纷的”第一道防线”,由于人民调解制度是中 华民族”和合”文化的产物,故而又被国际社会誉为 “东方经验”,”东方之花”.2010年8月28日,第十 一 届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中 华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解 法》).该法自2011年1月1日起实施.人民调解 法的颁布实施是人民调解工作发展史上的一件大 事,是人民调解制度发展的一座里程碑,顺应了时代 的要求,回应了广大人民群众的呼声,引起了社会各 界的广泛关注.据司法部统计,截止目前,全国共有 人民调解组织82.4万个,人民调解员494万人.多 年来,人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保 持在数百万件.仅2009年就达到767.6万件,调解 成功率达96%以上,当事人反悔起诉到法院的约占 0.7%,被法院判决维持原调解协议的近90%.L1J新 的《人民调解法》在人民调解协议效力的定位及人民 调解协议的司法确认程序方面均有重大的历史突 破,本文试图从人民调解协议效力传统历史发展脉 络,解读人民调解协议效力的突破之处,并且就此历 史突破进行反思. 一 ,有关人民调解协议效力的历史梳理 人民调解协议的履行,一方面依靠人民调解组 织的监督,更重要的是依靠公众舆论,社会道义,诚 信意识的约束力,由当事人自觉履行.人民调解协 议得到了当事人双方的认可,是当事人真实意思的 表示,这是人民调解协议得到履行的重要基础.但 是由于长期以来,人民调解协议的效力未得到法律 的明确,缺乏法律强制力的保障,调解协议往往成为 一 纸空文,_2j(P106)许多达成调解协议的纠纷最后仍 需要通过诉讼解决,增加了成本,浪费了社会资源. 人民调解协议的效力性质是指符合法律规定的 人民调解协议,在当事人之问及对外具有何种效力, 人民调解协议的效力性质是人民调解协议的核心问 题.L3先前的《人民调解委员会组织条例》第9条规 定:人民调解委员会主持下达成的调解协议,当事人 应当履行.经过调解,当事人未达成协议或者达成 协议后又反悔的,任何一方可以请求基层人民政府 处理,也可以向人民法院起诉.《人民调解工作若干 规定》第36条规定:当事人应当自觉履行调解协议. 《民事诉讼法》第l6条规定:人民调解委员会是在基 层人民政府和基层人民法院指导下,调解民问纠纷 的群众性组织.人民调解委员会依照法律规定,根 据自愿原则进行调解.当事人对调解达成的协议应 当履行;不愿调解,调解不成或者反悔的,可以向人 民法院起诉.人民调解委员会调解民问纠纷,如有 违背法律的,人民法院应当予以纠正. 但依靠当事人自觉履行很难保证人民调解协议 的履行,这不仅造成了法院的司法资源的浪费,同时 人民调解组织也没有发挥其应有的功能,最终导致 了人民调解组织的威信不断下降,人民调解制度的 功能萎缩.面对这一问题,一些地方法院首先承认 87 《实事求是》2011年第1期法学 人民调解协议的法律效力性质.例如,北京市丰台 区人民法院规定,人民调解组织的合法调解协议将 被法院作为证据采纳;2002年7月,上海市高级 人民法院明确规定,人民调解协议时平等主体之间 权利义务的约定,具有合同效力.l5 最高人民法院根据各地试点情况,于2002午出 台了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的 民事案件的若干规定》,该规定第l条明确了经人民 调解委员会调解达成的,有民事权利义务内容,并由 双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合 同的性质.当事人应当按照约定履行自己的义务, 不得擅自变更或者解除调解协议. 虽然这一规定基本解决了人民调解协议的效力 性质,即将人民调解协议定位为民事合同,但是也引 发了一些新的实践和理论问题.首先,人