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财政竞争、引资竞争与土地约束性指标管控政策执行偏差 　　指标管控是我国土地管理领域的核心政策工具。为了应对经济社会持续快速发展对土地资源的快速消耗，缓解由此产生的国家粮食安全、经济增长方式转型等压力，本轮土地利用总体规划（2006―2020年）围绕“保护耕地、限制建?O用地”的核心目标而设立了6项约束性指标，以期通过自上而下的规划体系来约束地方政府的用地行为。但是，该项政策在执行过程中却面临普遍的执行偏差，如地方政府由于经济发展压力而对新增建设用地指标“寅吃卯粮”、为了通过严格的耕地保护责任制考核而在补充耕地上“占优补劣”等[1]。显然，这与“保护耕地、限制建设用地”的原定政策目标存在较大偏离，不仅严重损害了政策的权威性，甚至还造成中央政府不得不提前调整政策目标，如2016年下发的《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）调整方案》，其中对新增建设用地指标的调整幅度高达65%。 　　现有文献主要从央地委托代理困境的视角来分析土地约束性指标管控政策的执行偏差问题。在公共政策执行过程中，央地之间构成了一种典型的委托代理关系[2]，但由于信息不对称、利益目标不一致，代理人并不一定有激励完全严格地履行职责，而是有可能根据自身利益偏好来选择性执行中央政策[3]；此时如果委托人无法设立合理的激励机制来改变对代理人的激励，就可能导致产生政策执行的“代理人危机”，进而造成政策执行偏差[4]。土地约束性指标管控政策作为一项典型的公共政策，一方面，地方政府的土地管控目标与中央政府并不一致，中央政府重点关注耕地保护，而地方政府更关心经济发展的用地需求[5]。在土地市场化改革所产生的巨大红利下，地方政府不仅通过商住用地的出让来扩充财力，同时还大量、低价出让工业用地来进行招商引资，从而带来旺盛的用地需求[6]，当这一需求无法通过合法的用地指标得到满足时，在信息不对称下，地方政府便有选择性执行耕地保护、土地审批、增减挂钩等管控政策的道德风险[7-9]，并以此获取制度外的用地空间，造成各项约束性指标难以得到良好执行。另一方面，尽管中央政府通过土地垂直管理、土地督察制度改革等手段来加强地方政策执行行为的监督，但地方政府在维持土地财政收益、以土地参与引资竞争的固有发展路径依赖下，有很强的激励通过目标替代[10]、上下级政府合谋[11]等手段来应对中央政府的监督，甚至利用突破指标的既成事实倒逼中央政府不得不为其“开口子”[12]，导致各项监督措施难以发挥效力。总之，央地委托代理困境的解释认为地方政府在土地财政、土地引资的自利性动机驱使下，有足够的动机和能力来扭曲中央各项土地管控政策，从而造成普遍的政策执行偏差。现有文献虽然为我们提供了重要思路，但却存在以下两个主要缺陷：一是拘泥于地方政府行为自身的能动性，将每一个地方政府视为独立的个体，而忽视了互为竞争对手的同级政府间可能存在的互动关系，尤其是已有研究表明地方政府间在土地财政、土地引资中存在普遍的策略互动[13-14]，这可能是造成政策执行偏差的重要原因；二是较少有文献从土地财政与土地引资相结合的角度来分析其对各项土地管控政策执行的影响，从而可能造成相应的政策建议较为片面。 　　中国人口?资源与环境 2018年 第5期 　　鉴于此，本文从财政竞争与引资竞争两个维度，考察了地方政府间的横向竞争对土地约束性指标管控政策执行的影响，以期进一步揭示政策执行偏差的机理并寻求有效治理策略。 　　1 理论分析 　　1.1 土地约束性指标管控政策的地方执行 　　我国各级政府的土地利用管理行为是以土地利用总体规划为基本依据的，而规划指标又是土地利用总体规划的核心内容[15]。面对20世纪90年代以来建设用地的急剧扩张及耕地总量持续下降，上一轮全国土地利用总体规划（1997―2010年）围绕耕地保有量、新增建设用地量、补充耕地量等几项指标而建立起初步的指标管控体系，但由于指标体系不完善以及约束力不强等因素，该项政策并未能有效限制地方政府的建设用地扩张冲动[16]。为此，本轮土地利用总体规划（2006―2020年）进一步细化了指标体系，并首次将所有指标分为预期性和约束性两大类，前者为指导性的预期要实现的目标，后者则是指令性的必须实现或不得突破的目标。其中，耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地等6项指标被确定为约束性指标，以期通过设立这种带有“刚性”性质的管控指标来实现“保护耕地、限制建设用地”的核心政策意图。 　　尽管从政策制定上来看6项约束性指标形成了较为完善的管控措施，但对于地方政府来说，在发展经济的激励下，它们更关心可用建设用地空间的多少，而将耕地保护任务视为一种负担，因为过多的耕地保护任务是以牺牲可用建设用地空间为代价的。更重