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伊春林权体制改革 作为我国开发最早的国有林区和最大的森林工业基地，伊春一直是我国的重要木材生产基地。然而经过长期的过量采伐，加之林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一，客观上形成了林户“靠山吃山”“资源依赖” 的思维定势，毁林、盗伐等现象屡禁不止，陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环。伊春森林资源恶化严重，森工企业经营不景气，人们生活比较穷困，陷入了“资源危机、经济危困”的艰难境地。 为了扭转这一现状，伊春林业管理局开展了国有林权改革的尝试。此次改革伊春林业管理局作为发包方，选择伊春林区的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河等 5 个具有代表性的林业局作为试点，与林户签订书面承包经营合同，明确双方的权利和义务，并对林地使用权和林木所有权、承包收益分配及合同期满后尚未采伐的林木处置等事宜在合同中予以明确约定；国有林地承包经营权分别由试点林业局采取拍卖、招标、协议等方式进行转让。 林地的经营权归林户所有之后，林业生产的积极性得到了极大的提高，收入水平和生活质量也大为改善。与此同时，由于林户对林地的培育和保护，林区的林业资源得到了较大的恢复；并且，林户在获得了林地经营权的同时也不再从林业企业领取工资，这样也使林业企业卸下了历史包袱，重获生机。 但是，面对改革的长期效果，人们仍然存在着一定的顾虑。林业生产的特点决定了其不适合小规模生产，具体而言，林业生产盈利周期长，资金压力大，生产风险高，因此，无论是滚动式的生产模式还是引入林业保险都需要规模经济作为基础。面对资金压力大、风险高的弊端，相应的有两条解决方案，分别是低息贷款和国家保险，可以维持林业生产的小规模模式。 在应用这两项政策的时候，面临着矛盾性的选择：维持小规模林业生产的模式，需要低息贷款等大量的资源投入；通过大规模兼并形成规模效应，虽然减轻了资金压力，但是却增加了引起社会动荡的可能性。因此，需要通过对复杂政策环境有解析能力的方法来对政策效果进行全景的展现。 林区改革政策与其他公共政策一样，作为一种社会政治现象，关系到一个国家或地区社会经济发展的质量和社会稳定。而公共政策的复杂性极大影响了对政策效果的评估与把握。在林权改革政策中，所谓复杂性是指，政策在执行过程中受到林户以及他们之间的互动、森林生长状态、其他贷款政策、保险政策等配套政策的影响，这其中，林户的行为与互动对政策执行效果的影响显得尤为重要。本文旨在应用恰当的公共政策分析方法，对伊春林权改革的政策前景进行评估。 一、公共政策面临的复杂性挑战与基于主体建模方法 早在20 世纪末，Holland 就提出了 CAS（Complex Adaptive System）的概念。所谓CAS 就是大量具有适应能力的相互作用的单元构成的系统，并且这些单元能够在一定的规则下产生有组织的系统行为。在政策分析领域，从本质上讲一项政策的执行，实际上是通过引导和改变政策主体的行为选择，使其符合政策目标；即通过政策主体的个体自适应行为，及其与其他政策主体和政策环境的互动，来完成资源流动和重新配置，以实现政策目标。因此，政策效果的好坏并不完全听从于政策制定者的愿望，而是更多地取决于相关政策主体的适应能力，以及政策主体之间、政策主体与环境之间的相互作用。可见，政策主体的适应性和互动性带来了公共政策复杂性，也对传统公共政策分析方法提出了挑战。下面就从这几个角度阐释公共政策分析所面临的复杂性，及其基于主体建模方法对于复杂性的解析能力。 1.政策主体的异质性及其带来的复杂性 在公共政策的制定和实施过程中，各类政策主体都从不同的角度以不同的方式对公共政策施加不同程度的影响。而且同类政策主体中，由于它们资源禀赋和利益诉求存在着较大差异，每个政策主体都具有强烈的异质性，会分别按照自身具备的能力和信息，最优化自己的策略，以最大化地实现其自身利益。因此，在一个政策系统中，随着政策主体数量的不断增加，利益的冲突也逐渐增强，带来了政策的复杂性。 2.政策主体的适应性及其带来的复杂性 作为社会人或是由社会人构成的组织，政策主体具有高度的智能和本能的利己需求，能够为了生存、发展、实现自身利益，不断地学习、记忆、积累经验，对政策环境和其他主体的行为主动做出适应性反应，改变自己的行为规则，使政策的效果朝着有利于自己的方向发展， 即所谓政策主体的适应性。一般来讲，政策制定是依据过去的经验、数据等既定信息，而政策的执行面临的是一个适应性政策主体构成的动态世界，政策目标与政策主体目标之间的差异会导致政策在实际操作过程中效果与初衷产生偏离。霍兰的复杂自适应理论的核观点就是适应性造就了复杂性。对于公共政策而言，政策主体的适应性同样也是其复杂性的主要来源之一。 3.政策主体间与政策环境互动过程中的复杂性 公共政策分析的复杂性还体现在政策主体的非线性互动中。这种互动通过信息和物质交流的方式来实