第二专题--公共政策分析的基本理论与框架(1).docVIP

PAGE PAGE 20 第二专题 公共政策分析的基本理论与框架 一、 公共政策的本质 (一)公共政策的概念 事实上，无论是对公共政策的理论探索还是实践层面的研究，都需要人们思考如下问题： 公共政策主体为什么应该制定政策？ 公共政策主体为什么应该执行政策？ 公共政策主体为什么能够制定政策？ 公共政策主体为什么能够执行政策？ 公共政策主体如何制定最优化（满意）政策？ 公共政策主体如何在政策执行中获得最优化（满意）结果？ 公共政策主体实际执行政策的结果如何评价？ 毫无疑问，要回答这些问题，首先要回答的是：公共政策主体为什么应该制定（执行）政策？即公共政策主体制定（执行）政策的目的何在？通俗地讲，即公共政策的本质是什么？ 1.政策 汉语中的“政策”一词，是由汉字中的两个字“政”与“策”组合而成。“政”在中国古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。“策”在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意，如《战国策》中的“策”，是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种对策。 我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。关于“政策”的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策”的定义：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。” 《辞海》的定义中实际包含着四层内容： 政策制定主体是“国家与政党”； 政策存在的基本形式是“行动准则（规范）”； 政策的目的是“实现路线与任务”； 政策的时效是“一定历史时期”。 人们往往发现，在实际生活中为实现一定阶段的路线与任务而制定行为规范的主体不仅仅是政党和国家。一般的社会团体或各类组织同样也存在着这种需求，不过是性质、范围和影响力不同而已。《辞海》把政策主体仅限在“国家与政党”层面上似乎太窄，因为按照这种理解，并从我国的现实出发，只能说明政策所体现的是国家的管理行为。 与之相反，国外也有许多著名学者曾对“政策”下过定义。卡尔·弗雷德里奇把政策看成是：“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”这一定义不仅强调了政策是朝着既定目标或目的前进的某一活动过程，而且认为政策主体既有政府也有社会团体或个人。美国学者安德森也认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。” 2.公共管理与公共政策 我们认为，《辞海》对“政策”的解释实际上可视为对“公共政策”的一种理解。 “政策”与“公共政策”之间的差别就体现在“公共”二字上。社会生活中存在着大量的涉及到千百万人利益的公共事务，为规范社会成员的行为，实施有效管理，需要相关主体制定特定的规则。从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。 除政府（无论是狭义还是广义）外，还有那些组织是公共政策的主体？不少人认为是NGO，即非政府组织。我们认为，“非政府组织”是个涉及面较广的范畴，联合国在20世纪40年代提出这个概念时，实质上所指的对象较为宽泛。或许有人会问，在非政府组织后面再加上“非营利”的限定，是否就可以体现出制定公共政策的要求？大量实践说明，在社会中确有这些非政府组织，它们把“不以营利为目的”作为组织的基本目标，仅为组织的共同利益而存在，甚至有的还承担了为社会提供部分公共产品（服务）的任务，但它们并不是公共组织，因此谈不上它们所制定的行为准则是“公共政策”。也有学者用“第三部门”来代替前面的“非政府组织”概念，在我们看来，这似乎也不确切。我们一直坚持沿用“非政府公共组织”概念。 我们认为，从一般意义上来讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。这里，我们对这一定义强调四点： 公共政策制定主体是政府、非政府公共组织和民众； 公共政策的需求基础是社会公共事务； 公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范； 公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身管理制定准则。 除了需要对定义的内涵进行强调外，我们还想针对定义中的相关概念做简要说明： 社会公共事务的管理并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。在政治性公共事务中，民众自然是主体之一。 社会公共事务所指的“社会”是相对的，横向层面暂且不论，即使在纵向上就可划分为多个层次，比如全球、全国、地区（例如我国的省、市、县、乡）、社区。在不同的层次上，社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。 社会公共事务所指的“公共事务”，不仅包括人们公认的、涉