跨部门合作机制大部门体制的必要补充.docVIP

跨部门合作机制：大部门体制的必要补充 朱玉知 【专题名称】 体制改革【专 题 号】MF1【复印期号】2012年03期【原文出处】《 行政与法》(长春)2011年10期第13～16页【作者简介】朱玉知(1979-)，男，江苏邳州人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士生，上海电力学院经济与管理学院讲师，研究方向为公共行政理论与方法、公共政策，上海　200433 【内容提要】 面对日益复杂的公共事务，传统的机构设置和职能分配使得部门之间的协调变得异常困难。大部制聚焦于结构调整，却不能完全解决部门内部运行机制问题，也不能解决部门间合作的难题。通过建立协调议事机构和机制，无法突破传统的“一事一协调”、“一时的协调”的限制，而且成本高昂。可取的方法是按照职能整合原则，重组政府机构，推进核心能力部门建设；围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。 【关 键 词】 碎片化/ 大部制/ 跨部门合作/ 协调机制UU1925704 ????党在“十七大”报告中明确指出，要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这段话提出了一个重要的理论问题：大部制与部门间协调如何实现有效的统一？与之相关的问题则是：大部制如何应对协调难题？其限度在何处？跨部门合作如何为其提供有益的补充？围绕上述问题，本文拟从组织学的角度给出一个回答。????一、政府部门之间的协调难题????(一)一个现实问题：多个监管部门管不了一根豆芽[1]????2010年4月8日，沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报：和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。龙江派出所迅速开展工作，于4月9日提取到疑似有害豆芽样本。经检测，豆芽中含有亚硝酸钠、尿素、恩诺沙星、6—苄基腺嘌呤激素。其中，人食用含亚硝酸钠的食品会致癌，恩诺沙星是动物专用药，禁止在食品中添加。????为了解决这一突发事件，沈阳市打假办会同公安、工商、质监、农委等部门，召开专题会议进行研究。在专题会议上，各个职能部门各抒己见，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”，并阐述了各自的理由。????工商部门表示：在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。????质监部门表示：如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。????农委部门表示：按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。市农委还拿出了上级对此事的批件。????对于我国食品安全的监管困境以及严重的“碎片化”状态，人们常常用“十几个部门管不好一桌饭”、“七八个部门管不好一头猪”、“铁路警察、各管一段”等形象的比喻来描述。食品安全治理的“碎片化”是现代公共事务治理中具有一定普遍性的问题，这一问题是21世纪公共事务治理中遭遇的一种普遍性困境。[2]????(二)治理的碎片化：部门主义的恶果????造成食品安全治理“碎片化”问题的原因是多方面的。首先，食品监管职能分散在工商、质监、农委等部门，且“历史形成的按资源要素分工的部门管理模式，强化部门利益、弱化统一监管”，再加上部门职能划分不清楚，[3]同级政府的部门之间因机构权限交叉、机构重叠、权责脱节，立法体制不健全、部门内部制约力缺少等原因，形成了各种形式的部门保护主义。各部门在立法、规划、政策制定、执法等工作中仅从自身的利益出发，忽视整体利益，违背了分部门管理体制所期望的良好分工协作的本意，既不能充分发挥各部门的作用，又导致了行政效率的低下，无法形成整体效能。[4]食品安全治理难题映射出一个普遍性问题：传统的机构设置和职能分配使得部门之间的协调异常困难。????面对碎片化的困境，一种解决方案乃是建立协调议事机构和机制，但成本却是高昂的。[5]从现实情况看，大量协调机构的设置常常是随意的、协调过程具有随意性、对协调的监督与追责的缺失。[6]另一种解决方案则是建立大部门体制。多数专家曾认为：大部门制的具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。[7]面对这一乐观的心态，我们仍需保持清醒的头脑。极端复杂与多样化构成了当今世界的特点：权力分散而不集中、任务趋同而不是细分或者分化、社会普遍要求更多的自由和个