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关于加强农民专业合作社政府监管政策的研究 　　[摘 要] 农民专业合作社是一种具有经济互助性质的组织与重要的生产方式。近年来，在政府的有效推动下，我国各地农民合作社呈现出快速增长的发展态势。但是，在合作社的发展如日中天的同时也暴露出了许多的问题与弊端，导致合作社很难发挥其原有的农民互助合作的作用，甚至合作社政策宗旨落空。事实上，合作社作为一类市场主体，不可避免的会发生市场失灵现象，进而会导致危机的产生。政府应当构建并健全规范的监管体系，对合作社采取一定的监管措施，使政府监管与合作社自由发展相辅相成，保证其在遵从市场规律的条件下，实现应有的作用，保证农民专业合作社的可持续发展。 　　[关键词] 农民合作社；政府监管；问题；对策 　　[中图分类号] F470 [文献标识码] B 　　一、我国合作社政府监管体系发展历程回顾 　　从1978年实施“土地承包制”即农村改革开始至今，我国农民合作社的演变大致可分为以下几个阶段： 　　（一）萌芽阶段 　　1983年，党中央文件出台的文件――《当前农村经济政策的若干问题》中已经清晰地指出了“经济联合是商品生产发展的必然要求，也是建设社会主义现代化农业的必由之路。当前，各项生产的产前产后的社会化服务……已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要……合作经济也将向这些领域伸展……”，但由于当时对合作社经济的认识程度较浅，政府不知从何种角度、以何种方式对合作社实施监管。 　　（二）形成阶段 　　1999年，党中央《关于当前调整农业产业结构若干意见的通知》将“发展农民合作经济组织”列入“促进农业生产结构调整的政治措施”之中。2002年，农业部出台了《农民专业合作经济组织试点工作方案》，结合发展态势的需求，选取了浙江省和六个地市作为综合试点单位。同年，修订了《中华人民共和国农业法》，首次确立农民专业合作经济组织的法律地位，明确了其发展原则、财产所有权、经营自主权等内容。与此同时，各地均在探索扶持政策、财政支持、税收优惠、登记注册等措施。例如北京、内蒙古、江苏等省级政府都颁发了《农民专业合作社示范章程》，对合作社监管开始呈现出兴隆的态势。 　　（三）发展阶段 　　从2004年开始，我国政府提升了对农民合作社的重视程度，从2011年开始，每年的“中央一号文件”关注的都是“三农”问题，都涉及到促进农民合作社发展的相关问题。特别是在2007年出台了《农民专业合作社法》，确定了农民专业合作社的基本内涵和原则；明确了农民专业合作社具有法人地位；规定了农民专业合作社的盈余分配制度、民主决策制度、盈余分配制度和其成员类型和构成比例；规定了对合作社的财务管理、扶持政策等，逐步构建了监管体系。其间，国务院制定了《农民专业合作社登记管理条例》用以确认合作社的法人资格，规范合作设登记行为；财政部制订了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》用以规范合作社的会计工作，保护合作社及其成员的合法权益。各地也制订了地方性法规，如《浙江省农民专业合作社条例》、《重庆市实施中华人民共和国农民专业合作社法办法》等，为支持、引导合作社的健康发展，规范其组织和行为，维护成员合法权益，已有16个地区制定了相关法规[1]。 　　总体来说，我国已经构成“正式立法―国务院行政法规―中央部委行政规章―地方性法规”等四个层次的关于合作社的政府监管体系；对政府而言，政府对合作社的制度特征、角色定位、扶持及监管等的认识愈加明朗，将自身角色定位为扶持、服务和引导；就监管内容而言，涵盖了合作社的管理活动、商业活动、资本活动、技术活动、会计活动和安全活动。 　　二、合作社由于政策缺失所引发的问题 　　受我国合作社建立初期相关文件的制定宜粗不宜细、政府不宜干预过多的思路影响，我国当前的监管制度暴露出了许多缺陷，致使许多“伪合作社”层出不穷，造成了资本虚假化、治理单一化、产权集中化、分配随意化等问题的出现[2]。当前，由于政府监管缺失而造成的主要问题有以下几点： 　　（一）市场准入制度管理松懈 　　当前，在农民合作社制度方面存在着市场准入制度管理松懈问题。注册一个合作社的成本较低，甚至有些地区不需要人员出面及现金支出。为吸引更多的农民加入合作社，《农民专业合作社法》不惜降低设立门槛，取消最低资金的条件，只对成员的出资额作出相对规定。由于对资本金没有强行要求，相应的验资环节就会取消，结果是引起一系列的相关问题，如：资本金、股金方面的监管盲区、成员股金与实际不符[3]。 　　（二）合作社章程有待完善 　　章程不仅是合作社成立的先决条件，也是其自身运作的基本原则，应该在合作社内部具有最高效力，除了是法律扩展到合作社内部的结果，也应当是成员合意的终极目的。尽管2007年农业部颁布的《农业专业合作社示范章程》产生了一定的作用，对于具体章程的拟定和完善产