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论转型期我国城市突发事件应急决策系统之构建 2007年4月 第4卷第4期 湖北经济学院(人文社会科学版) JournalofHubeiUniversityofEconomics(HumanitiesandSociMSciences) Apr.2007 Vo14No.4 论转型期我国城市突发事件应急决策系统之构建 周超,张毅 (广西师范大学,广西桂林541004) 摘要:当前,我国进入了突发事件高频发生的转型期,形势的发展迫切要求我国政府加强城市应急管理能力建 设.应急决策是应急管理的关键性环节,其相对常规决策在决策的目标,条件,方式等方面都具有特殊性.从现状来 看,我国城市的突发事件应急决策系统还存在着许多亟待解决的问题.我国政府应从构建应急决策中枢系统,信息系 统,支持系统及优化决策环境诸方面入手,构建科学的城市应急决策系统. 关键词:突发事件;决策;系统;构建 当前,我国正处于经济转轨,社会转型的关键时期.各种 社会矛盾,人与自然的矛盾日益凸显,突发事件发生的频率 增高,强度加大.同时,随着我国城市化步伐的加快,越来越 多的人口与社会,经济,文化资源向城市集中,突发事件对我 国城市经济发展和城市居民生命财产可能造成的损失也将 越来越大.严峻的形势迫切要求我国政府建立高效的城市突 发事件应急管理体系,而应急决策在应急管理中居于核心地 位,在很大程度上决定了应急管理的整体效能.因此,构建科 学的城市突发事件应急决策系统是我国建立高效与完善的 突发事件应急管理体系的一大关键. 一 ,突发事件应急决策的特点 所谓突发事件,是指超常规的,突然发生的需要立即处 理的事件.突发事件的发生会对政府组织构成威胁,重大的 涉及面广的突发事件还能使政府组织处于危机状态,因此, 突发事件也可以称之为危机事件. 突发事件应急决策,实质上是以突发事件应对为决策情 势的一种特殊决策.在此情境中,决策者所认定的重大安全 和核心价值观念受到了严重威胁或挑战,突发意外事件以及 不确定的前景造成了高度的紧张和压力,为使组织在危机中 得以生存,并将危机所造成的损害限制在最低的限度内所作 的重要决策和反应.【2由于突发事件发生的具体时间,规 模,形态,烈度往往难以预料,甚至在决策者以往的决策活动 中从无先例,因此,应急决策理应是一种非程序化决策.其与 程序决策(常规决策)相比较有以下几个特点: 首先,决策的目标不同.常规决策的主要决策目标是处 理常规事务,维持组织的正常运行.应急决策的首要目标就 是在最短的时间内把事态的影响控制在最小的范围内,并最 大可能的减少事件的损失程度. 其次,决策条件不同.常规决策所面I}缶的外界环境稳定, 决策所能获取的支持与资源充分.相对而言,应急决策的外 在环境变动急剧,决策的条件相当有限.主要表现在:(1)决 策的时限性.(2)决策信息的稀缺性.(3)危机状态下人力资 源与技术支持的紧缺. 第三,决策程序不同.常规决策具有可遵循的例行程序 和标准的操作规程,决策过程模式化.在突发事件应对中,决 ? 56? 策者可在不损害决策合理性的前提下简化决策程序,减少决 策步骤,现裁现作,体现出新疑性与无结构性的特点. 第四,决策风险不同.常规决策的决策环境与决策条件 相对稳定,其决策的效果一般是可以预期的,决策的风险程 度也相对较低.在危机状态下,决策者在高强度的压力下通 常难以经过深思熟虑的理性研判.因此,决策实际效果很难 预料,决策风险性高. 二,我国城市突发事件应急决策体系现存问题分析 近年来,我国政府在经受过数次重大突发事件的严峻考 验之后,在增强危机意识的同时加快了城市突发事件应急管 理体系建设.部分大城市相继建立了城市应急管理体系,如 深圳紧急事务管理体系,上海城市综合减灾体系,南宁社会 应急联动系统等等,但整的来看,我国城市的这类应急联动 系统的主要功能还是停留在信息传递上,离建立完善科学 的应急管理体系还差距甚远,单从应急决策这一环节来看, 就尚存不少亟待解决的问题. (一)应急决策机构设置上存在缺陷 首先,在机构的设置上,目前,我国缺乏专业化,规范化, 制度化,高效的应急决策核心机构.DlPs中央政府尚无常设 性的应急决策中枢机构,通常在某一突发事件发生后才紧急 成立临时性的指挥部或领导小组.地方政府层面,虽然有部 分城市开始着手筹建应急委一类机构,但绝大多数城市也 缺少常设性的应对突发事件的统一领导与协调机构. 其次,在权力分配上,中央在这一决策领域高度集权,地 方政府自主权不足.同时,政府权力部门条块分割,权责不 明,跨部门协调困难,往往导致有事互相推诿,坐失时机. 再次,决策咨询机构(智囊团)缺失部分政府应急管理 部门尚无设立独立的决策咨询机构,已有的也往往对领导机 构过度依附,研究人员单一,缺少科学系统的理论与方