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水源地保护地方立法的思考 为推进我省饮用水水源的法制建设，提升制定《青海省饮用 水水源保护条例》的质量，2010年底以来，省人大农牧委员会 与省水利厅组成考察组，进行了两次立法调研，先后考察学习了 浙江、安徽、上海、湖北、湖南、江西六省市在饮用水水源保护 方面立法做法及经验。近期，委员会结合有关上位法的学习，组 织对考察学习情况和本省立法方面有关问题进行了集中研究，形 成了一下几点思考。 一、认真学习国家关于加强饮用水水源立法现状，是指导地 方立法的重要依据 我国饮用水水源保护法律规定主要体现在《中华人民共和国 水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保 持法》及《中华人民共和国水污染防治法》当中。这些法律主要 从原则上规定应保护饮用水水源，有的规定了一些具体措施，如 划定饮用水水源保护区、进行水质监测、禁止性措施、预警和应 急制度等等，对饮用水水源保护提供了法律上的支持。其中，《水 法》是水资源的综合管理法律，从宏观上规定了我国水资源实行 流域管理与行政区域管理相结合的体制，在具体的管理制度上， 规定了建立规划制度、水功能区制度、饮用水水源保护区制度、 用水实行总量控制和定额管理相结合的制度以及节约用水制度 等。2008年重新修订的《水污染防治法》确立了预防为主、防 治结合、综合治理三大原则，突出了十个方面，即：把保障饮用 水安全放在首要位置；进一步强化了地方政府的环境责任；更加 明确和严格了环境违法行为的界限；进一步强化和拓展了总量控 制制度；明确了排污许可制度的法律地位；从法律上保障了公众 参与的权利；增设了排污单位的自我监测义务；强化了城镇污水 处理和农业、农村水污染防治；进一步加强了事故应急处置方面 的要求；提高了违法排污行为的处罚力度。 二、学习借鉴六省市的立法经验，是搞好我省饮用水水源保 护立法的必要途径 我们考察的六省市根据上位法的有关规定，为加强饮用水水 源保护，保障人民群众的身体健康，结合本地饮用水水源保护实 际需要，相继出台了地方性相关法规和政府规章。如《上海市饮 用水水源保护条例》，以及配套规范性文件《关于贯彻〈上海市 饮用水水源保护条例〉的实施意见》等。上海的饮用水水源地主 要分布在河、湖泊和水库，全市约80个饮用水水源地，明确了 黄浦江上游等水源地立法重点保护对象，同时依法建立了饮用水 水源保护生态补偿制度。由于其经济状况相对较好，在立法理念、 立法针对性、保护措施与方法以及立法技术上更具有先进性，具 有较高的立法参考作用和借鉴价值。2001年安徽省制定通过了 《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》，在保护饮用水水 源方面采取了水源地保护专项行动联席会议制度，依据《条例》 重视协调解决专项行动中遇到的突出问题，研究重大危害水源问 题的处理意见，并督办和查处重点案件，及时通报开展专项行动 情况及违法案件移送查处情况，使饮用水水源保护比较早地有了 法律保障。浙江、湖北、湖南、江西四省也十分重视地方性法规 和政府规章中流域水污染防治遵循预防为主、防治结合，统筹兼 顾、突出重点，明确责任、依法监管、综合治理原则，明确规定 了县级以上人民政府应当对本行政区域的水环境质量负责，并建 立了对下级人民政府及其主要负责人进行年度和任期考核的制 度，将重点水污染物总量控制指标完成情况、跨行政区界断面水 质状况和生活饮用水水源地水质状况纳入环境保护目标责任制， 并向社会公布考核结果。这些省区在保护饮用水水源方面的共同 特点，一是明确规定了水源地保护的基本原则。二是规定水源地 保护的行政管理体系。在政府分级管理与部门分工负责的体制框 架下，有的或确定环保部门、或确定水务部门为牵头负责单位， 有的分别明确了环保、水务等部门职责。三是规定了明确的水源 保护区范围，为水源保护区范围内的行政管理提供法律依据。四 是规定了水源保护区内的禁止行为，细化了法律责任，处罚力度 加大。 三、关于制定青海省饮用水水源保护条例的建议 青海省饮用水水源保护与内地发达省市相比，虽然黑泉水库 等重要水源地未发生过大的污染事故，水源地水质也基本保持良 好，但水源保护的形势依然严峻，诸如资源性缺水和水资源浪费 严重、水资源的管理主体不够明确、水源地环境保护应急设施不 完备、净水处理技术相对落后，生产生活源污染逐年上升等问题。 因此，很有必要及早制定地方性法规，依法加强管理与保护。鉴 于《青海省饮用水水源保护条例》（送审稿）已列入2011年拟提 交省人大常委会审议的立法项目，为进一步提高条例的科学性、 针对性和可操作性，笔者结合考察学习的情况，提出以下思考建 议：一是坚持以科学发展观为指导，要将水源保护工作纳入全省 国民经济和社会发展计划，重视处理好保护与区域协调发展的关 系，坚持以流域污染综合防治为重点，统筹地表水和地下水管理, 依