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分类推进公益性国有企业改革发展的战略思考（中） 程伟 2012-11-20 10:54:52　　来源：《国有资产管理》2012年第3期 　　三、公益性国有企业的特征　　公益性国有企业是指国家投资，产品具有公共服务功能且社会公众普遍受益的企业。一方面，公益性国有企业体现了出资人的资本和权益，具有资本逐利性与商业趋利性；另一方面，公益性国有企业生产的产品为公众所消费，具有社会公益性，关系社会公众的生活水平和生活质量。一般而言，公益性国有企业具有以下几个突出的特性：　　（一）社会公益性强，不以盈利为唯一目标　　作为国民经济的重要组成部分，公益性国有企业具有很强的社会公益性。表现在两个方面：首先，公益性国有企业能够为整个社会和全体人民带来经济效益。比如公路能够降低运输成本、节约运输时间、促进公路沿线经济发展。其次，公益性国有企业能够产生很大的社会效益。小的方面体现在给人们的生活带来便利，大的方面体现在加强国防行政管理、增进民族团结、促进文化交流。因此，公益性国有企业对整个社会的发展起着不可估量的作用，社会公益性十分显著。正因为这一点，公益性国有企业经营企业实现“合理回报”的运营过程中，不能脱离“社会公益性”，不以盈利为唯一目标。　　（二）自然垄断特征，产业政策导向性强，价格由政府管制　　鉴于公益性国有企业一般处于自然垄断行业，并且有的具有很强的网络特征，因此在整个国民经济中具有重要地位，国家和政府对公益性国有企业的管理和运营非常重视。首先，区域经济发展政策导向强。比如高速公路，由于高速公路的社会效益显著，对当地经济发展拉动作用明显，同时高速公路的建设也能带动当地相关产业的发展和促进就业，因而地方政府非常希望在自己的管辖区域内修建高速公路。其次，行业主管部门产业政策导向强。由于公益性国有企业关系国计民生，具有自然垄断特征，通常由国家和行业主管部门负责整体规划，以避免重复建设和不必要的损失。并且，在公益性国有企业的运营过程中，国家和行业主管部门仍然使用政策方针引导资产经营，用法律法规规范资产运作。公用事业产品关系国计民生、需求弹性较低、影响消费价格指数（CPI），其定价机制不能简单地由市场决定，由政府定价更加合适。　　（三）投资规模大，沉没成本高，具有很强的网络化特征　　公共服务行业，其生产经营是高度资本密集型的，一次性投资大，具有很强的网络化特征。比如自来水管网等固定成本都有很长的使用周期，投资专用性强，沉淀成本高。因而，重复建设自来水管网等固定网络系统是不符合经济效率原则的。这种规模经济性、网络化特征和大量的沉淀成本是公共服务领域具有较强的自然垄断特征的经济学基础。　　（四）固定收益资产特征，抗风险能力较弱，发债和租赁是融资的主渠道　　由于政府定价的基准就是在保证社会公益性的同时不能追求较高的利润，但是又具有很大的投资成本，因此这一行业企业抗风险能力较弱，产品和服务的终极责任主体是政府，不是这一行业的企业。一般来讲这一行业的资产收益率相对稳定，具有固定收益资产特征。由于产品政府定价，运营成本相对稳定，那么采购成本和采购质量必须由政府予以保证。比如，水务行业的水源的卫生状况、污水处理等一系列问题供水企业没有能力解决，只能依靠政府。再如火电企业，上网电价政府确定，而煤的质量和价格政府不能有效保证，从短期来看火电企业亏损，从长期来看，投资者就不会投资到火电产业，对中国未来的能源安全的威胁就会面临巨大挑战。由于具有固定收益资产特征，所以融资路径的选择最好是靠发行债券和设备租赁方式来解决。　　（五）很强的外部性特征，管制成本不断提高，管制能力和手段面临挑战　　外部性主要是指一个经济单位的经济决策在给自己带来收益和成本的同时，经常也给他人带来收益或成本，是造成市场失灵的一个常见原因。包括正外部性和负外部性，负的外部性也叫外部不经济。如电力行业在发电过程中，小火电的发展会对环境造成污染损害，电信行业对消费者潜在的健康危害等等。公共服务行业中，许多部门的活动都对社会提供了积极的影响，或产生着正外部效应，或有效地消除了其他生产经营活动的负外部性，如污水处理等。但是，在没有约束的市场机制下产生正外部性的生产经营活动往往供给不足，这就提高了政府管制的成本，有的时候由于政府不作为而产生负外部性的生产经营活动又肆意泛滥，比如前几年煤炭行业过度开发与管制不足的问题就比较突出。　　（六）不完全契约的产权关系，企业治理结构和运营管理水平面临巨大挑战　　产权主要包括所有权、使用权、收益权、转让权以及受到一定约束的权利，它们构成了产权的基础。在市场经济条件下，产权的各项内容主要是通过法律和合约加以界定的。产权主要的是三大内容：剩余产品的追索权（主要是收益分配权）、资产的控制权和资产转让和处置权。但是作为公益性的国有企业