中外城市化过程中土地利用模式比较研究.docVIP

中外城市化过程中土地利用模式比较研究——从土地利用与保护政策的角度 城市化水平是衡量一个国家和地区社会经济发展阶段的重要标志。按常住人口统计，我国1978-2011年仅用33年的时间，实现了城镇人口比例过半的突破，城市化率从17.92%上升至51.27%。当前，我国正处于城市化加速发展阶段，城市化是我国今后一个时期内的施政重点和经济动力。国外的经验教训表明，城市化加速期是城市土地扩张与资源约束矛盾较严峻的时期，高速的城市化模式对中国的资源、环境，尤其是土地供给产生了巨大压力。合理的土地利用不仅可以缓解资源与发展的矛盾，而且还可以由此积累城市化建设所需的资金。本文着重选取了美国、英国、日本这三个城市化已较为成熟、对存量与新增土地利用颇有经验的国家，比较分析了其城市化进程中土地利用及保护的政策，并从中吸取有价值的部分为我国城市化建设中土地集约利用提供政策建议。 1 发达国家城市化过程中土地利用模式与相关政策。 1.1 美国城市化过程中土地利用模式与相关政策。 1.1.1 城市化背景与土地开发理念。 美国在1790年进行第一次人口统计时，城市人口仅占总人口的5%，19世纪初工业革命开始后，美国人口不断由农村向城市集中，城市由小城市逐渐向中等城市再到大城市发展。到了19世纪下半叶，随着工业化的迅猛发展和西部的大规模开发，美国城市化发展也进入了鼎盛时期，1940年时城市人口已占总人口的47.6%，接近美国人口总数的一半。二战之后，美国再次崛起，经济迅速增长，中产阶级群体不断壮大，这部分人群逐渐开始搬离环境、交通逐渐恶化的市区，向城市周边迁移。这种迁移带来的巨大住房及公共生活需求，使得城郊范围的地产业发展一时十分兴旺，直接推动了城市的土地扩张。到了1970年，美国城市化率达到了73.6%，基本完成了城市化，前后经历了近120年的时间。城市的不断向外扩张，不可避免地将挤占大量土地，被称为城市蔓延。城市蔓延具有3个突出特征[1]：（1）低密度的分散发展和每户住宅占用较多的土地；（2）生活的基本地点，如工作地、居住地、学校和购物地在地理上是分开的；（3）几乎全部靠汽车出行。这种城市的快速化扩张也带来了一定的问题。首先，郊区的大量土地被占用，包括农田、湿地和森林等。据统计，1982-1992年，美国平均每年有5,670平方公里的农业用地转化为城市用地，2000年这一数字上升为9,320平方公里。其次，由城市蔓延引发的城市化模式，是一种低密度的土地利用。虽然美国地广人稀，人均占地面积约为中国的4倍，但这种不健康的城市发展模式为日后的区域发展埋下了隐患。所以，自1970年起，美国政府针对快速推进的城市化浪潮，推行“城市成长管理”政策，对城市发展采取了多方位的管理措施，推进城市基础建设，改善城市环境，有效遏制了城市的蔓延。同时也保护了土地和生态环境，改善了社区生活质量，保持和恢复了老街区和老商业区的活力，拓宽了住房和就业机会，降低了公共及私人投资在开发过程中的风险，取得了显著的成就。到了20世纪90年代，美国又提出了“精明增长”（Smart Growth）的城市发展理论，这一理论主要是为了进一步控制城市蔓延的负面影响。其核心内容为：（1）混合利用土地，减少盲目扩张，并且采用紧凑的规划模式，提高土地利用率。（2）打造有特色的社区，创造广泛的居住机会和选择，加强社区性理念。（3）加强对现有社区的重建，整治污染，保护公共空间及自然景观。至今，美国已经有超过20个州实行了“精明增长”理念，如马里兰洲等，多年来拥有良好的政策控制城市边界的扩张[2]。 1.1.2 土地使用制度和农地保护。 美国的土地利用规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划3类以及区域级、州级、亚区域级、县级、市级5个层次[3],土地所有制分为公有和私有两种形式。美国主体上以实行土地私有制为主，其占有量约占全国土地的58%，此外，公有制土地占40%。土地资产作为一种财富在美国社会中所占比重分别为：占政府总财富的11.5％，占个人财富总额的12％，占工商业全部财富的18％。美国的土地利用采用完全的商品化模式，政府和个人需要利用非自有的土地资源用于开发时，必须通过购买、租赁等方式取得。此外，尽管联邦政府在满足一定条件下拥有对私产的征用权，但依然没有对州政府和地方政府所有土地的处置权，同时美国政府颁布了《美国联邦宪法》、《美国联邦土地政策管理办法》、《美国财产法》等法律来约束和规范征地行为，保证了被征地者权益，防止政府滥用征地权。在耕地保护方面，由于城市化的推进，不可避免地会占用农业耕地，过度的耕地流失将给国家的发展带来严重的隐患，所以在推进城市化的同时确保耕地的面积，是政府必须认真面对的问题。从历史上看，美国从20世纪中叶开始城市化规模不断扩大，在1961-2001年间，在城市化水平不