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PAGE PAGE 1 基于大部制的政府审计体制改革研究 　　摘要：为贯彻实施大部制改革的基本精神和要求，各地方展开了对政府多个部门进行合并整合的改革探索。本文以珠三角某区审计、纪检及监察机构合署式大部制改革为例，分析了“纪监审”合署式改革所面临的主要问题，分别从大部制改革的实质、审计独立性、审计法理、审计实践及审计模式发展趋势等角度进行了相关思考，进而提出政府审计体制改革的走向及其定位，以期为审计体制改革提供参考。 　　关键词：大部制改革政府审计纪监审合署体制改革 　　一、引言 　　随着我国市场经济发展程度的不断提高，社会民主法治进程不断加快，经济社会向更高层面发展，提出了对政府治理效能的更高要求。原有行政管理体制存在着机构繁多、专业分工过细、职责交叉、政出多门及相互推诿掣肘等问题，对这种“小部门”体制的改革势在必行。党的十七大报告中明确提出，“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，着力解决机构重叠、职责交叉以及政出多门的问题”。十八大报告中进一步提出，“要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。大部门体制是在政府的部门设置中，按政府综合管理职能，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个政府部门管理，进而组成超级大部的政府组织体制（张创新、崔雪峰，2008）。其目的在于理顺部门之间的权责关系，构建决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权责体系（石亚军、于江，2012）。国务院第一批46个部门“三定”方案发布实施之后，地方政府大部制改革也正式拉开序幕，珠三角某区在地方大部制改革中走在前列，一时成为各方关注的焦点。值得关注的是，在该地区大部制改革中，审计机关不再单独设立，而是与监察机关合并后与纪律检查委员会机关合署办公。业内不少人士对此项改革中政府审计机构的设置及其机制、职能安排提出疑问。更令人困惑的是，在该地区改革试点之后，相关的改革举措还被作为“模版”在其他地方推广，一时间给当地审计理论界和实务界带来震动，值得深思。无论从审计基本理论和审计本质特征、国家审计法理和宪政思维的角度看，还是从经济社会发展对审计需求以及审计发展规律的趋势等角度看，上述改革举措的合理性、合法性和有效性，都值得从更高的角度、更深的层面及更广的范围进一步深入思考和探讨。 　　二、“纪监审”合署式改革面临的主要问题 　　（一）与大部制改革本质不符“大部制”改革的本质是对职能相同或相近部门的有机整合。审计机关对政府各部门的财政财务收支进行审计以及对党政领导干部和国有及国有控股企业法定代表人实施经济责任审计，纪检监察部门也会运用审计手段检查各部门及相关负责人，因此不少人认为，审计与纪检监察部门的职能存在着重叠交叉，应该进行部门合并。虽然审计与纪检监察机构都属于监督部门，而且纪检监察工作的实施需要借助于审计手段，但是审计与纪检监察部门的职能是大不相同的。审计机关的职责是对人民政府及所属各部门的财政收支，国有企事业单位的财务收支，以及其他根据法律规定应当接受审计的财政性资金，党政领导干部和国有企业法定代表人经济责任的履行情况进行监督评价，其目的是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益。纪检监察机关检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况以及监督检查各行政机关是否遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令，其目的是维护党的章程和其他党内法规、加强党风建设以及组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风。审计机关是对各单位的财政收支及公共资金的收支、运用情况及单位负责人应负经济责任的履行情况进行经济监督，而纪检监察机关是对党组织及党员遵守党纪党内法规情况、政府机构及其工作人员执法、廉政、效能情况进行检查，两者的职能存在着较大的差距。按照“合并同类项”的方法将审计与纪检监察部门合并有违“大部制”改革的本质。导致审计与纪检监察部门合并的原因，可能是长期以来我国将查处大案要案、揭露问题作为审计工作的重点，作为考核审计工作效果的主要标准。而在此理念下，导致混淆了审计同行政监察与党纪监督的界限，认为审计就是查处各部门及领导干部违法乱纪情况，只是为配合纪检监察工作的一项手段。审计的职能是维护国家财政经济安全，提高财政资金使用的效率和效益，促进领导干部的廉政建设，保障经济社会的健康运行。其宗旨和目标不是揭露和查处问题，而是通过审计促使政府能够合理利用有限的资源，提高政府的经济责任感；通过审计尽可能减少和避免问题的出现，防患于未然；通过审计提高政府行为的透明度，取信于民。促进政府有效利用资源，更好地实现委托人的利益，实现良好国家治理应是国家审计的责任，而不是简单地发现问题和披露问题。再者，“大部制”改革最重要的内容不在于外在形式改革，更在于其内部真正建立起科学合