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“小金库”存在的原因及治理 对策建议探讨 近年来，按照中央和省市相关要求，xx市各级纪律检查机关、审计机关和财政部门不断加大对“小金库”的治理力度，遏制住了问题滋生蔓延的势头。但是“小金库”并未绝迹，在一些单位和部门尤其是基层仍时有发生，违法违纪侵占、截留和使用国家和单位收入，逐渐演变成为一种腐败黑洞。建立治理“小金库”长效机制具有十分重要的意义。 一、关于“小金库”的政策界定 “小金库”也称“小钱柜”。国务院1965年6月5日《关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》做出较为明确的定义：“凡是用非法手段，化大公为小公，化计划内为计划外，以及用其它不正当办法搞来的账外资金……，属于清理范围”。上世纪八十年代，“小金库”一词取代“小钱柜”成为治理对象。 纵观我国清理“小金库”的各个阶段，对其概念定义均有所不同。1989年11月国务院《关于清理检查“小金库”的通知》（国发【1989】77号）规定，所有机关、团体、企业和事业单位，除了党费、团费、工会会费、稿费提成和职工互助金等项目外，凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公、化公为私，未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要进行清理。1995年5月，国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》，将“小金库”定义为：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属于‘小金库’”。中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）明确要求，将“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围”。 中央对“小金库”的政策界定，随着形势发展不断深化和完善。上世纪六十年代清理“小金库”，是为了改善管理、健全制度、堵塞漏洞、总结经验，主要不是为了筹集资金①。八十年代末清理检查，主要任务是制止国家财政收入流失，控制消费基金增长过猛，遏制奢侈浪费，纠正败坏党风和社会风气的问题②。中办国办2009年印发的意见明确指出：“‘小金库’的存在……，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决清除”，从反腐倡廉的新高度强调治理“小金库”的重要性和紧迫性。同时，对“小金库”问题的政策界定也更加科学严谨，一是突出行为的违法违规性，设立“小金库”具有违反法律法规和相关规定的行为特征；二是准确划定了政策界线，规定以资金或资产是否列入符合规定的单位账簿产作为认定“小金库”问题的重要依据，不再将以党费、团费、工会会费、稿费提成和职工互助金等名义设立‘小金库’排除在清理范围之外；三是完善了“小金库”资产概念，“小金库”不仅仅局限于资金，还包含资金（含有价证券）及其形成的资产。 根据《意见》和《实施办法》，认定是否属于“小金库”有三个关键，一是看行为是否具有违法性和违规性，二是看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿，三是看行为人有无设立“小金库”的主观故意。设立“小金库”是故意使资金资产脱离或者规避财政、审计、纪检等部门正常监管的违法违纪行为，主要有八种具体表现形式，1．违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2．用资产处置、出租收入设立“小金库”；3．以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；4．经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5．虚列支出转出资金设立“小金库”；6．以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7．上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”；8.通过其他违法违规违纪方式设立“小金库”。违法违纪设立“小金库”或者使用“小金库”资金资产，相关责任人均应受到纪律处分，甚至追究法律责任。 二、“小金库”的危害 “小金库”采取隐匿收入、虚列支出、套取经费等方式转移资金，造成国家财政收入和国有资产流失，不仅会计信息失真、扰乱经济秩序，而且败坏社会风气、滋生腐败现象，诱发经济犯罪。 2015年以来，xx省和xx市公开通报了一批典型案例。如xx省统计局原党组书记、局长xx，在担任xx县委书记，xx县委书记，xx州委常委、副州长，省统计局党组书记、局长期间，违反财经纪律，安排工作人员套取中央、地方专项资金及单位行政经费900余万元设立“小金库”，用于送礼、购买车辆及发放职工福利等支出，利用职务上的便利和影响收受贿赂，为他人谋取利益，被开除党籍公职移送司法机关进一步查处③。xx区社会保险事业管理局原局长高继林在任期间，违规设立“小金库”，将款项用于节日慰问、发放职工过节费、补助职工食堂等开支，并对该局副局长