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PAGE PAGE 23 浅析行政诉讼调解制度 陈 飞 2014年6月浅析行政诉讼调解制度 摘 要：调解制度，作为一种“东方经验”在中国源远流长，在解决纠纷中有着不寻常的重要地位。与诉讼相比，作为解决纠纷途径之一的调解更为省钱、省时，它还能保持当事人之间的关系，达成双方的和解。所以有不少西方学者对调解进行了跨文化的研究，包括对中国的调解制度的专门性研究。在大陆法系，调解不仅广泛应用于民商领域，在行政法领域也大行其道。 行政法治是法治的关键，控权是行政法治的核心，人权保护是行政法治的终极追求。传统的行政法治观念认为行政权力与公民权利是对立的，行政诉讼制度就是行政权力和公民权利矛盾的产物。基于此种理念，我国现行行政诉讼法规定，人民法院除审理行政赔偿案件外，不适用调解。然而审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在现实中最为生动的写照。目前，《行政诉讼法》的修改建议稿中提出，法院在不违反法律、不违背公共利益或不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解。第三人经法院准许可以参加调解。由此可见，在行政诉讼中建立调解制度，是司法制度对审判实践的回应。 关键词:行政诉讼调解 调解 ADR 纠纷解决 引言 在20世纪初美国法律面临巨大变革时，卡多佐大法官给法律研究者提出了一个根本性的问题:“在分析司法程序之前……让我们首先思考一下这样一个问题，我们要用‘法律’去理解什么。在知道法律如何发展之前，必须知道法律是什么，或者起码知道我们所说的法律意味着什么。”①要研究行政诉讼法律制度，首先应该思考行政法意味着什么。而要弄清楚行政法是什么，就应该把握行政法的基本矛盾。矛盾存在于一切事物的发展过程中，并因此引起了事物的运动和发展。行政法的基本矛盾和其他部门法一样，是不同主体之间的权利义务关系的矛盾。只不过在行政法上表现为行政主体和相对人的权利义务关系的矛盾。②现代行政法的核心一直是行政权力与公民权利的关系问题。传统的行政法治观念认为行政权力与公民权利是对立的，行政诉讼制度就是行政权力和公民权利矛盾的产物。 行政诉讼是保护公民权利最重要的司法救济途径，但这并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决途径。过多的诉讼会加剧社会关系的对抗性和紧张性，增加公共成本。在司法资源短缺、诉讼成本剧增的社会里，还会出现利用司法资源的差距扩大，导致新的社会不平等。随着人文精神由强调斗争转变为强调社会的和谐与持续发展，行政主体与相对人的关系也从一种利益冲突、对立或对抗、互不信任的关系发展到一种利益一致、服务合作、相互信任的关系。与变迁中的行政理念相契合，保护相对人的合法权益成为行政诉讼唯一目的—使相对人有机会获得具体而符合实际的正义。对此调解制度就可以提供符合情理、追求实质正义的个别衡平。因为调解并不是单纯的妥协，其中在很多场合下，法律标准都在发挥很大的作用，并为纠纷解决提供一个有效的规则。当今世界许多国家都积极鼓励当事人利用调解、和解的方式而不是通过对抗性的、竟技性的诉讼方式来解决纠纷，法院调解的价值被普遍认同。 一、行政诉讼调解的概述 （一）、行政诉讼调解制度的内涵 注重诉讼调解一直是我国司法活动的一大特色与传统。就我国实践来看，调解历来惯指民事诉讼调解，法院运用调解方式处理民事纠纷是人民司法的一大传统。但在行政诉讼领域，我国《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一规定确立了我国行政诉讼不调解原则。由于我国现行行政诉讼制度中不存在调解制度，所以本文探讨构建我国的行政诉讼调解制度，首先需要对其概念进行明确。 传统行政法学认为,行政调解,即“国家行政机关所作的调解”, ③“是指行政机关主持,以国家政策法律为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人友好协商,互让互谅,达成协议,从而解决争议的行政行为”。 ④ 从实在法角度看,这种定义与有关法律规定基本吻合。现行设定行政调解的规范性法律文件,基本上都将行政调解主体限定在基层人民政府和相关职能部门,即行政机关。从行政调解的特征看,这种定义也揭示了行政调解的一些基本特征,如以自愿为原则;行政调解是一种诉讼外的调解等。 然而,当代行政的发展趋势是从公共权力走向公共服务。伴随着这种转变,行政职能日益增多,活动领域日益扩张,单纯的国家行政已不能适应这一发展需要,行政主体多元化已成为历史选择。⑤在我国,许多社会组织因法律、法规授权也成了行政主体,在实践中也常常利用法律、法规的授权去调解各种职权范围内的社会纠纷。如消费者协会就是一个由《消费者权益保护法》授权进行社会监督的行政主体。⑥可见,行政调解主体不再局限于行政机关,已扩展到行政主体。行政调解的界定必须反映这种历史现实。 行政调解所依据的主要是国家法律和政策。然而国