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公共财政与财税法律制度的构建刘剑文( 北京大学法学院，北京 1 公共财政与财税法律制度的构建 刘剑文 ( 北京大学法学院，北京 100871) 【内容摘要】公共财政是构建财税法律制度的基石。公共财政的核心，是满足社会公共之需要，其本质是纳税人有权 在国家经济活动中参与决策、参与管理、参与监督。推进和完善财税法律制度建设，应当重视财政民主、财政法定、 财政平等、财政健全等原则，从而实现财税法律制度的和谐。 【关 键 词】公共财政 财政民主 制度建构 【中图分类号】DF43 【文献标识码】A 檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪 财税法律制度构建的基石在于公共财政。公共 财政的确立对于我国财税法律制度的构建具有重要 的现实价值。本文拟就我国转型期和谐社会建设中 公共财政与财税法律制度完善问题谈点基本认识。 厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政 转型的起点。公共财政的关键是公共性，那么，何谓 公共性呢? 或者说公共性是否在理论上有一个确定 的可量化的标准，且这种标准在实践中是否具有可操 作性和可检验性呢? 由于公共性本身即具有价值判 断的属性，故对于公共性和公共财政只能从范围上进 行界定。如有的学者就认为，财政的公共性决定其应 以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供 市场不能有效提供的公共品和公共服务，辅之以公民 权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机 制，形成具有公开性、透明度，事前决定可严格执行， 并可 进行有效的绩效评价和问责的 现 代 预 算 制 度。［1］简言之，公共财政，即为取众人之财，为众人之 用。 目前，虽然我国理论界和实务界未能就公共财政 的具体内涵和外延达成一致，但毋庸置疑，公共财政 的概念本身就包含着对财政职能的范围界定，财政的 公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格 雷夫就认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实 现分配正义，实施宏观政策。［2］P22 － 37 从财政收入的角 度看，财政收入的范围则体现政府对经济生活的干预 和调节程度; 从财政支出的角度看，财政支出的方向 体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具 体化。换言之，财政的收与支应体现公共性之要求。 一、公共财政是财税法律制度构建的基石 财政法律制度是一国的基本经济制度，在国家经 济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收 支范围反映了国家对经济生活的介入程度。公共财 政作为矫正市场失灵的财政干预制度，在某种意义上 又强化了财政职能的公共性。由于市场是通过体制 转换而建立，转型期政府管理经济职能的转变将推动 公共财政的构建。我国经济转型期有其自身特点，如 财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上 的收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展 构成体制性的约束。当然，所有问题的根源皆在于我 国对公共财政的界定存在模糊性。 ( 一) 公共财政与国家的职能 在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了 法治、有限政府，以及对个体的平等关怀与尊重等宪 政内容，也包含了公共品、公共选择等理论的扩展和 延伸。在我国较长的时期内，对财政的基本界定是停 留在“国家分配论”上，直至 1998 年全国财政工作会 议才提出构建公共财政基本框架的设想。 作者简介:刘剑文( 1959 － ) ，男，湖北武汉人，法学博士后，北京大学法学院教授，博士生导师，中国法学会财税法学研究会会长，研究方向为 财税法、经济法和知识产权法。本文在写作中得到中央财经大学法学院讲师郭维真博士、北京市第二中级人民法院赵银豪法官在资料搜集整理 方面的大力帮助，作者在此表示感谢。 24政 法 论 丛2012 年从财政收支安排 24 政 法 论 丛 2012 年 从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性 的程度，也可以成为我们理解公共财政内容及其范围 的一个有益尝试。 财政职能决定着财政的规模，或者说是影响财政 规模的重要因素，财政规模则反映了财政职能的实现 程度。从理论上看，政府与市场之间同时存在着替代 性与互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公 共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正 市场缺陷的工具而存在。［3］ 财政规模的大小反映了 政府与市场的边界。随着经济和法治的发展，财政规 模的变化体现着对政府与市场之间替代程度的呼应。 这种替代本身就是一个演进的过程，对于财政职能的 反映，更多地体现为一种实然，其对应然的满足也不 存在一个统一的模式。 从国际组织对政府财政的统计口径来看，较宽的 统计口径实际上为不发达国家的财政转型提供了一 个参考的路径和模式。同时，即使在内容上予以限 定，对各种收支类别的划分规范明确，国际货币基金 组织在界定这些具体科目时也存在着诸多例外的情 形。从