党政体制如何塑造基层执法.PDFVIP

·马克思主义法学专论 · 　　党政体制如何塑造基层执法 陈柏 峰  内容提要：与西方国家的执法属于法治系统内部事务不同，中国的基层执法受到了 党政体制的深刻塑造。党政体制的轴心是党的领导，组织领导贯穿于条块结构，政 治领导内含于其中，思想领导则落实为政治伦理。党政体制通过条条、块块、政治 伦理三个维度塑造基层执法，呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入 三种机制。“条条”以执法专项行动、执法规范化建设、执法工作考核为内容，通 过指标化—竞争性的激励手段，形成了执法推进机制。“块块”以严重问题的专项 整治为内容，通过建构 “中心工作”的形式，凭借体制压力启动治理协同机制。 “执法为民”话语强调执法的群众工作属性，构成了政治伦理的嵌入机制，它可以 将条块结构中的权责不对等正当化，为基层执法提供政治合法性。党政体制塑造的 基层执法模式，呈现出复杂的实践特征。 关键词：基层执法　党政体制　条块治理　政治伦理 一、执法研究的视角转换 　　法律规范落实为社会现实，需要经过法律实施的复杂过程。有些法律规范的实现，主 要经由司法系统；更多法律规范的实现，经由并依赖行政执法系统。执法并非直线过程。 如何有效执行法律，提高法律实效，使法律规范承载的目标得以实现，是执法系统需要面 对的问题。这一问题并非中国独有。在西方，执法研究主要有两种理论视角。 　　第一，执法经济学理论。１９６８年，贝克尔指出，犯罪带来社会成本，而执法本身也有 〔１〕 代价，因此最优化的执法必须在两者之间做出权衡。 此后，学者们用新古典经济学范式  中南财经政法大学法学院、法治发展与司法改革研究中心教授。 本文是国家社会科学基金重点项目 “国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究” （１５ＡＦＸ００８）、国家社 会科学基金重大项目 “新型城镇化建设的法治保障研究”（１６ＺＤＡ０６２）的成果。 〔１〕 ＳｅｅＧａｒｙＳ．Ｂｅｃｋｅｒ，ＣｒｉｍｅａｎｄＰｕｎｉｓｈｍｅｎｔ：ＡｎＥｃｏｎｏｍｉｃＡｐｐｒｏａｃｈ，７６（２）ＴｈｅＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｙ１６９－２１７ （１９６８）． ·１９１· 法学研究 ２０１７年第４期 〔２〕 建立了最优执法经济学。 最优执法经济学假定法律是完备的，执法者以最大化社会福利 为己任。其实这与现实并不相符。因此，随后有学者将作为委托人的国家法律及作为代理 人的执法者，都预设为效用最大化者。因代理人与委托人的利益不同，委托人需要支付约 束和激励成本。〔３〕 　　第二，街头官僚理论。１９６９年，李普斯基在美国政治学年会论文中首次提出街头官僚 〔４〕 理论。 此后，学者们不断发展和修正这一理论。街头官僚主要指处于最基层和具体工作 最前线的政府工作人员，它们直接与民众打交道，享有广泛的执法裁量权，可以在诸多方 〔５〕 面 “制定政策”，直接影响民众的生活状况和社会福利。 街头官僚理论从官僚个人、执 法环境、官僚组织、执法对象等方面具体解释执法行为。 　　西方的执法研究都以理性人假设为基础，着重分析执法者的行为倾向，将执法行为视 作执法者的理性选择。执法经济学理论对社会结构和执法体制做了形式性预设，通过演绎 建立形式模型；而街头官僚理论在具体社会情景中讨论理性选择。这些研究都没有在执法 机构所处的政治体制环境方面着墨，大约因为在西方法治国家，执法属于具有自洽性的法 治系统的内部事务，受政治体制影响并不大；而且，西方国家的科层体系较为稳定，对执 法体制做形式性预设，不至于严重低估体制环境的复杂性。西方的法治历史相对悠久，政 府系统内部各种关系的法治化程度较高，规则调整模式大体稳定，因此，研究执法问题无 需过多关注政治体制，只需重点关