国家市场关系变迁与国有开发公司的角色演变——以上海两代中央商务区建设为例.PDFVIP

国家—市场关系变迁与国有开发公司的角色演变 —— 以上海两代中央商务区建设为例1 朱揆 摘要：始于1990年代的大规模新区开发引领了中国城市的经济增长。作为邓小平在 1989年后坚持市场 化改革的象征，上海的新中央商务区，例如陆家嘴 （1990-）、北外滩 （2002-）和前滩 （2011-），是许 多中国城市渴求的项目。基于大量的访谈和文献研究，本文试图探究陆家嘴集团公司，一家作为区域土 地产权所有者的地方国有开发公司，主导开发两代中央商务区的历程进行研究，并对比其不同的权力结 构，尤其是与不同层级政府与资本间的合作关系。本文发现，在早期的陆家嘴开发中，分散化的政治权 力和资金的短缺促成了陆家嘴开发公司与公私资本之间的广泛合作以及弱限制的规划谈判，导致了事后 机会主义行为的大量出现。随着资本的积累，管制型政府的崛起，以及市政府与国有企业间权力结构的 转变，前滩的规划被强制性地完全执行，并且展现出惊人的效率，在六年内就启动了接近小陆家嘴体量 的空间开发。陆家嘴公司在建立与其他私人开发商之间的合作伙伴关系上变得更加谨慎而有选择性，其 角色也由代行政府职能的管理者转变为旨在促成政府—市场合作的中介者。 关键词：国家—市场关系，政治科层体系，公私合作伙伴，中央商务区 0 引言 作为邓小平在 1989年后坚持市场化改革的象征，始于 1990年的浦东开发开启了以大 规模新区开发引领城市经济增长的时代。自此，上海在近三十年间开拓了陆家嘴、北外滩 、徐汇滨江、前滩等多个新中央商务区，为 “四个中心”发展目标的实现作出了卓越的贡 献。在这一过程中，上海在国内首次尝试了以国有开发公司主导城市新区开发的新模式， 并成为其他城市争相效仿的对象。从陆家嘴成长起来的本地国有企业，上海陆家嘴 （集团 ）有限公司 （以下简称陆家嘴集团），也成为了引领这种开发模式的标杆，先后主导了陆 家嘴、前滩两代上海中央商务区的开发工作。而随着国家—市场关系的转变，上海规划管 理制度逐步走向正式化，使陆家嘴集团在城市新区开发中的角色也发生了微妙的变化。 1 国家—市场关系及地方政治科层关系的变迁 1.1 走向管制型国家的国家—市场关系 关于国家—市场关系的研究，蕴含了政府科层体系与市场非科层体系之间规划权力分 配的特点。“现代世界 ‘国家’与 ‘市场’的共存及其相互作用产生了政治经济学，没有 国家与市场，就不可能有政治经济学。” （罗伯特 ·吉尔平，2006）国家与市场的外在差 异与内在统一，构成了西方政治经济学的核心研究内容之一。而随着时代发展，以间接温 1本研究受2017年度国家自然科学基金面上项目 资助 和的方式规范市场行为，成为当今处理国家—市场关系的一种主流做法，也就是构建 “管 制型国家”。 “管制型国家” （Regulatory State）是管制的公共实施理论中的一个概念，源于达捷 科夫、爱德华 ·格拉瑟等学者提出的“制度可能性边界”观点。他们提出，好的经济制度 能有效保护产权，而对产权的威胁主要来自于无序与专制。所谓无序，指的是私人当事人 损害他人利益的能力，即私人掠夺 （Private Expropriation）；所谓专制，指政府和官员损 害私人当事人利益的能力，即政府掠夺 （State Expropriation）。二者分别是位于两个极端 ，减少其中一者的社会成本，必然引起另一者的社会成本上升。基于此理念，可能的社会 治理模式，就是平衡二者成本的解集，它构成一条连续的光滑曲线，即“制度可能性边界 [1] ” 。根据私人权力和政府权力的高低，这条曲线可以划分为四个部分，即四种可能的社 会治理模式：私人秩序、独立执法、管制型国家和国家所有制 （图1）。 图1 制度可能性曲线 资料来源：Djankov, Simeon,Edward Glaeser etc.TheNew Comparative Economics[J].Joural of Comparative Economic,2003(31), 595-619. 在这四种治理模式中，管制型国家被安德烈 ·施莱弗称为公共实施。他与爱德华 ·格 莱泽将20世纪初美国的联邦政府和州政府全面加强对商业活动的社会管制，在市场竞争 、食品药品安全、垄断定价、社会服务、政治选举等方面，以政府监管机构逐步取代法律 诉讼作为解决等问题的主要途径，政