非集中建设区规划路径与技术方法研究——以南京江北新区非集中建设区为例.PDFVIP

非集中建设区规划路径与技术方法研究 —— 以南京江北新区非集中建设区为例 张茜，赵彬，周文 摘要：近年来随着快速城镇化的发展以及城市生态空间综合效益的凸显，城市非集中建设区的针对性管控 需求越来越强烈，并且此类地区也是国土空间规划的关注焦点之一。本文在对我国非集中建设区的相关理 论、法定规划、政策规范进行系统性梳理的基础上，结合相关城市非集中建设区的规划实践，归纳了我国 非集中建设区规划的三个阶段以及编制实施的主要难点，认为在国土空间规划的语境下非集中建设区的概 念及范围已趋于清晰，非集中建设区的规划工作将进入全面展开阶段，并将通过结构管控、边界锁定和用 途引导实现全域覆盖，并逐步解决空间用途管制精细化、控制要素体系合理化、规划保障机制完善化方面 等问题。最后结合南京江北新区非集中建设区的具体规划实践，从 “框架构建、边界锁定、单元传导、特 色管控”四个维度，提出了“精细管控生态空间、弹性引导建设空间”的 “管用结合”编制技术方法，以 期为非集中建设区规划体系的构建及具体的规划技术方法提供一些可行的思路。 关键词：非集中建设区，实践历程，体系构建，管用结合 1 引言 随着国土空间规划体系逐步建立，城乡规划与土地规划编制体系与技术内容面临融合与 重构，“生态空间”、“农业空间”、“城镇空间”三类空间管控逻辑及规划技术方法也将 进一步细化与完善。非集中建设区是以“生态空间”、 “农业空间”为主的空间，空间用 途更为丰富，规划管理条线和权责部门更多，规划管控手段却相对缺乏。进一步加强非集中 建设区的空间治理既是全新的政策导向和技术规范要求，也是多规融合、全域规划和三生空 间规划尝试与探索的充分体现。 2 非集中建设区相关研究规范综述 2.1 非集中建设区相关理论梳理 非集中建设区的概念提出之前，国内学术界也常常将位于城市建设区边缘之外的城郊地 区冠以“非城市建设用地”、“非建区”，在空间上主要表现为城市建设用地之外的“空白” [1] 或者 “绿色”区域。 在规划方法研究上 《厦门市非建设用地控制规划》中设定了规划目标 任务、用地类型的分析确定、用地控制范围和强度、用地实施变更等四部分（谢英挺，2005） [2]；朱查松、张京祥等认为需要 “确定土地关系、用途管制、容量控制、各种增长边界、指 [3] 标控制体系”五部分。总体来看，更偏重于对非 （城市）建设用地的 “管控” 。 盛洪涛等将“非集中建设区”定义为城市规划所确定的，在规划期内不被用于城市大规 模建设的用地，主要包括城市规划所划定的集中建设区以外的禁止建设区、限制建设区以及 [4] 独立集镇、村庄及其他建设用地。 “非集中建设区”概念的提出主要强调了这类区域并非 简单均质的 “绿色”区域，而是一个既有 “城”，又有 “乡”，既以生态、农业空间为主， 又分布小规模建设用地的区域。这类区域的规划不只是关注 “管控”，也需要关注 “生态” 的发展价值。张一凡等提出了非集中建设区规划从地位、政策、重心、路径、范式等全方位 的转变，认为非集中建设区规划需要突出价值回归、全域覆盖、战略引领、刚性传导、功能 培育等五大特征。[5] 2.2 非集中建设区相关法定规划引导 土地利用总体规划统筹土地资源在国民经济部门间的时空分配，协调土地供给与需求的 平衡关系，对于非集中建设区主要通过基本农田的保护与空间管制来实现，注重建设用地总 量、基本农田总量及其边界的刚性管控。城乡规划的主要职能是控制引导空间资源开发建设， 更关注对城乡建设用地的引导与控制，城市总体规划主要通过“四区划定”的方法提出非集 中建设区的规划引导，主要停留在原则性引导，需要相关专项规划以及下位规划进行深化落 实。总体来看，土地利用总体规划侧重于对耕地的保护，城乡规划侧重于对城乡功能布局以 及村庄布点的规划引导。 2.3 非集中建设区相关政策规范依据 非集中建设区规划管控的相关依据分为建设空间与非建设空间两类，除了《中华人民共 和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地利用总体规划管理办 法》、《中华人民共和国城乡规划法》等，还包括了一些重要生态空间的管理条例以及技术 规范。 主要包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、