乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构.PDFVIP

　　乡村振兴背景下的 宅基地权利制度重构 宋 志 红  内容提要：现行法下的宅基地权利制度运行失灵，实践中于宅基地继承、内部转 让、跨村配置、移民安置、市场化利用、经营性使用等情形，存在大量 “法外”运 行的宅基地利用样态。这些利用样态在主体、功能、用途上呈现出分化。宅基地法 定租赁权的设想无法涵盖实践中丰富的宅基地利用需求，以体系化思维融合多种举 措分类重构宅基地权利制度成为必要。以 “三条底线”和 “体系化分类设计”为 指导思想，在总结各地实践探索经验和多方理论研究成果的基础上，以 “扩权 ＋转 权 ＋分权”为核心内容的宅基地权利制度重构方案，可以为实施乡村振兴战略背景 下的深化改革和完善立法提供借鉴。 关键词：宅基地　宅基地使用权　三权分置　农村土地 　　宅基地制度是乡村振兴制度供给的重要一环。我国现行有效的法律和国家政策所确立的 宅基地制度，以 “一户一宅、福利分配、面积法定、成员专享、长期使用”为基本特征，〔１〕 在功能上以承载农民的居住保障为主，宅基地资源配置呈现出高度的身份性和福利性。在 以农业生产为主的乡土社会时代，此种宅基地制度与传统村庄生活的封闭性相适应。但是， 随着城乡人口流动的加速和村庄封闭性被逐渐打破，以及农民对宅基地发挥财产性功能之 需求的增长，该制度在回应实践需求上逐渐 “捉襟见肘”，实践中出现了大量 “法外”利用 宅基地的样态，在现行宅基地权利体系下找不到对应。基于各种原因，这些 “法外”利用 样态无法或者也不应被禁止，基于乡村振兴的考量甚至应予以适当鼓励。近年来宅基地制 度改革试点地方针对部分 “法外”利用采取的有偿使用举措，一方面认可了这些利用样态  中共中央党校 （国家行政学院）政法部教授。 〔１〕 宋志红：《中国农村土地制度改革研究———思路、难点与制度建设》，中国人民大学出版社２０１７年版，第２７２ 页以下。 ·７３· 法学研究 ２０１９年第３期 的存续，另一方面又在不动产登记和权利效力上采取含混态度，使得这些利用样态在法律 上继续处于 “灰色”地带。宅基地制度作为高度中国特色的制度安排，其改革必须植根实 践，坚持问题导向。以现行法下的宅基地权利制度为基准，对实践中丰富多样的宅基地 “法外”利用样态进行梳理和分析，并通过制度创新为合理的 “法外”利用提供法律规制和 保障，才能使宅基地制度供给积极回应实践的需求。 一、现行宅基地权利制度及其面临的挑战 　　 （一）现行法下的宅基地权利制度 　　依据现行土地管理法、物权法和国家有关宅基地的政策，我国宅基地上的权利体系以 “宅基地所有权———宅基地使用权”为基本形态，以宅基地租赁权为流转环节的补充。其 中，宅基地使用权是核心。 　　１．宅基地所有权 　　宅基地所有权由农民集体专享，依据具体情形可分别对应于乡镇、村、生产队三级农 民集体。宅基地所有权的行使主要体现为 “分配权”，而且这种 “分配权”与其说是权利， 毋宁说是对本集体成员承担的义务。考虑到宅基地分配还需经过相应级别地方政府的审批， 土地所有者同意并提出分配方案只是农户取得宅基地使用权的一个环节。除此之外，法律 对宅基地所有权的行使并无其他具体规定。由于宅基地基本上是无偿分配或者仅收取象征 性费用，而且一经分配便由农户长期使用，因此在宅基地利用法律关系中，宅基地所有权 的体现极其微弱。 　　２．宅基地使用权 　　现行法律和政策框架下的 “宅基地使用权”，仅指集体经济组织成员针对符合法定面积 标准部分的宅基地享有的占有和使用的权利。宅基地使用权虽被物权法确立为一种用益物 权，但与国有建设用地使用权等一般意义上的用益物权相比，有其特殊之处： 　　一是权利主体的身份性和封闭性。宅基地使用权的初始取得主体限于本集体经济组织 的农户；宅基地使用权虽然可以转让，但受让主体也仅局限于本集体经济组织内符合宅基 地申请条件的农户。虽然现行土地管理法和物权法并未明确禁止宅基地使用权转让，也未 对受让主体身份作出限制，但自１９９９年以来，以国务院办公厅 《关于加强土地