技术难题还是制度困境——广州控规全覆盖后的若干反思.pdfVIP

2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 技术难题还是制度困境 ——广州控规全覆盖后的若干反思 闫永涛，朱红，吕峰 摘要:结合广州实例，剖析控规全覆盖后凸显的“调整的频繁化与常态化、近期实施与远期控制的矛盾突出” 等“实施难”的新困境，并对新困境产生的深层原因进行反思，指出制度层面原因是现行控规困境的根源 所在，包括：规划名义上的“龙头”地位与现实中被动许可的不符；机械的规划管理体制与弹性管理需求 的相悖；控规编制与管理的严重脱节；总规的长期缺位以及与控规关系的扭曲。进一步指出，控规困境的 破解，需要技术与制度同步地创新改革，应改变当前控规 “技术研究倾向严重、制度研究明显滞后”的现 状，大力加强控规相关制度的研究。 关键词:控规 全覆盖 反思 制度 广州 1 引言 2008 年 1 月 1 日实施的《城乡规划法》赋予了控制性详细规划（以下简称“控规”）前 所未有的法律地位，构建了以控规为核心的城市规划建设管理机制，并在全国引发了如火如 荼的控规“全覆盖运动”。控规已经成为城市土地供应和建设项目规划许可、审批的法定前置 条件，其角色亦上升为城市规划“依法行政”必不可少的法律依据。 为保障城市规划的“依法行政”，引导城市有序建设，广州市辖十区3737 平方公里的控 规全覆盖工作于2009 年4 月启动，并于2011 年7 月22 日获得广州市人民政府的批准实施。 ① 此次控规全覆盖的实现被认为意义重大，堪称广州城市规划工作的分水岭 ，解决了城市建 设的规划法定性依据的燃眉之急。 然而，在接下来的实施中，全覆盖后的控规却面临“调整的频繁化与常态化、近期实施 与远期控制的矛盾突出”等新困境，并凸显了现行控规长期固有的“弹性不足、市场适应性差” 以及由此引发的实施难的弊病。这样的状况不仅使人们对控规的科学性和严肃性产生怀疑， 而且不断冲击控规的权威性和法定地位。我们不禁想问：控规到底怎么了？是存在技术创新 瓶颈，还是受限于制度环境？ [1] 鉴于长期以来我国的控规研究集中在技术层面 ，笔者结合广州实例，试图从挖掘深层 的制度层面原因入手，对全覆盖后的控规进行若干反思。一方面，广州的控规问题在全国具 2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 有一定的共性，通过反思追根溯源，试图发掘问题本质，与同行交流探讨；另一方面，可为 广州优化控规的编制与管理工作提供参考。 2 现象：控规全覆盖后的新困境 2.1 控规调整的频繁化与常态化 笔者搜集了2011 年8 月—2013 年8 月广州市城市规划委员会（以下简称“市规委会”） ② 审议议题的情况 ，统计得出其中控规调整的议题竟占到总数的88.51%。尤其是2012 年， 全年共审议的48 个议题中，控规调整的议题为46 个，占到95.83% 。这样的状况说明，全 覆盖虽然解决了规划管理有据可依的问题，却也带来了控规的新困境，使控规的频繁调整作 为一种常态而存在，暴露了控规固有的“弹性不足、市场适应性差”的问题。 进一步，将2012 年的46 个控规调整议题按调整原因进行细分 （表1），可以发现，“新 项目选址建设”是控规调整的主要原因，此类议题占到总数的 47.83% 。实际上，“保障房或 拆迁安置房选址建设”、“拟出让用