农村土地承包法修改后的承包地法权配置.PDF

　　农村土地承包法修改后的 承包地法权配置 高 圣 平  内容提要：巩固和完善农村基本经营制度是推进体制机制创新、强化乡村振兴制度 性供给的重要方面，也是修改农村土地承包法的基本出发点。在 “三权分置”政策 的指导下，２０１８年农村土地承包法将承包地的产权结构确定为 “土地所有权 土 → 地承包经营权 土地经营权”，其中前者派生出后者；原农村土地承包法中 “以其 → 他承包方式取得的土地承包经营权”被重构为土地经营权。土地承包经营权是具有 身份属性的用益物权，承包方可以出租 （转包）、入股或者以其他方式为他人派生 土地经营权。土地经营权是市场化的财产权利，在性质上属于债权，经登记的土地 经营权具有类似于物权的效力。土地承包经营权和土地经营权均可充任抵押财产， 但土地承包经营权上之抵押权实现时，抵押权人仅得以土地经营权的流转价款优先 受偿，不得以土地承包经营权变价受偿。 关键词：农村基本经营制度　三权分置　土地承包经营权　土地经营权 引　言 　　在农村土地集体公有制之下，如何经由农村基本经营制度的巩固和完善提高农业生产 的效率和效益，是农村改革的永恒主题。从土地改革时期的土地私有化基础上的农民家庭 经营、农业合作化时期和人民公社时期的集体土地所有基础上的集体统一经营、改革开放 之后的 “包产到户”“包干到户”到 “以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营 〔１〕 体制”，农村基本经营制度发生了重大改变， 也带来了承包地产权结构的调整。２００２年  中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究员、中国人民大学法学院教授。 本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “中国农村土地权属制度改革研究”（１６ＪＪＤ８２００１３）的阶段性 成果。 〔１〕 农村基本经营制度的变迁过程，参见陈锡文、罗丹、张征：《中国农村改革４０年》，人民出版社２０１８年版， 第３２页以下；谭贵华：《农村双层经营体制法律问题研究》，法律出版社２０１５年版，第２３页以下。 ·４４· 农村土地承包法修改后的承包地法权配置 农村土地承包法将稳定和完善宪法规定的农村基本经营制度——— “以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制”确立为立法宗旨，并以集体土地所有权和土地承包经营权 “两 权分离”为理论基础，构建了具有中国特色的土地承包经营权制度。 　　随着农村生产力的发展，该法所反映的生产关系已经不能满足农业、农村的实际需要。 党的十九大报告明确提出，要 “巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革， 完善承包地 ‘三权分置’制度”。“把实践检验行之有效的农村土地承包政策和成功经验及 时转化为法律规范是立法首要考虑的问题”，“适应农村生产力发展的新要求，稳定和完善 〔２〕 适合国情的农村基本经营制度，是修改农村土地承包法的基本出发点”， 揭示了农村土 地承包法本次修改的问题意识和目标导向。〔３〕 　　农村土地承包法经本次修改，法律条文从６５条变为７０条，其中新增加 １０条、修改３２ 条、条文合并后减少 １条、删去４条，涉及超过２／３的法条，修改幅度之大已经远远超过了 〔４〕 “小修小补”的既定方案。 但是，为了及时推动立法进程，本次修法搁置了部分争议， 给其中相关规则的解释适用带来了困难；即使已经定为明文的规则，也仍然存在检讨的必 要。因此，对于新法确立的承包地法权配置予以系统阐释，不仅有利于实践中 “三权分置” 政策的具体贯彻执行，也有利于厘清如何借民法典编纂进一步完善农村基本经营制度。 一、巩固和完善农村基本经营制度的理论基础 　　习近平总书记指出：“完善农村基本经营制度，需要在理论上回答一个重大问题，就是 农民土地承包