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国有资产监管和运营有效形式的探索 [摘要]国有资产监督管理和运营存在许多问题。其监管体系经过一系列的 改革，虽然有了长足的进步，但仍然没有一套完全行之有效的解决方案。本文 就如何有效监管和运营国有资产进行一些有益的探索。 　　[关键词]国有资产；监督管理；运营 　　　　 我国国有资产达?1l?万亿元，国有企业?9000?多家，规模之庞大，数量之众多， 要管好几乎是不可能的，就连国资监管和运营走在全国前列的上海，其资产收 益率也只有?4．5％，低于混合所有制企业的?8％和银行?5．1?8％的贷款利率。 因此国资应该收缩战线，加强监管，探索有效的运营形式。 　　一、国有资产监管和运营的现状及矛盾 　国有资产的主要载体是国有企业，其目的是促使企业成为真正独立的经 营组织，这种管理模式也使对企业使用的国有资产的管理一分为二。一方面， 使企业本身承担了保值增值的责任，成为既具有社会生产者职能又承担国有资 产经营职能的双重企业；另一方面，也使政府具有两方面的职能：一是社会管 理职能，二是经营国有资产的职能。政府的双重职能引发了一系列矛盾，对于 政府来说，具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系当中。政府既是规则 的制定者，也是规则的执行者；既是出资人，又是代表国家对自己投资企业的 监管人。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊端，但仍没有摆脱中国长 期形成的政企不分、经营者与管理者合二为一的局面。 　　因此，目前这种情况导致了许多矛盾。(1)出资人缺位与越位并存。政 府直接管理与经营国有资产，却无法行使产权及相关权利。在现行体制下，政 府及其部门负有管理与经营国有资产，实现保值增值之责，而它所管理的经营 性资产却固化于国企之中，这就要求国企具有自己的代表。随着改革的深入， 企业已成为独立的市场主体，政府对企业的控制力大大弱化。在企业决策时， 出资人往往缺位。另外，企业隶属于行政，政府有时又越位干预企业的生产经 营。(2)内部人控制与外部干预过多并存。政企形式上的分离中，政府对经营者 缺乏有效的监督和激励机制，没有对他们形成有效的制度约束，由此产生企业 经营人员获得了对企业强有力的控制即所谓的内部人控制现象。另外，在管理 层面所有者及其产权代表功能被多个政府部门分解，形成管财的不管人、管人 的不管事、管事的没有权，这种“五龙治水”的权利分割使企业受多头控制和 干预，无所适从，但没有一个部门真正对国有资产保值增值负完全责任。(3)监 管体系并没有真正形成。一是部分监管与被监管主体被忽略；二是监督主体缺 乏积极性和监督手段，造成监督不力，使产权不受约束与放权不到位同时并存。 二、国有资产监管和运营无效的症结剖析 改革开放以来，中国社会的经济模式已发生根本性的改变，但国企甚至包 括已经股份化乃至上市但国家仍控股的企业在其官营的本质上基本上没发生什 么实质上的改变。这是因为：第一，官营必然导致政企不分。在官营形式下企 业在名义上是独立的但实际上是政府的附庸，企业经营者不能不按照行政的模 式和要求来治理企业和处理其与方方面面的关系。第二，官营无法产权清晰。 行政官员属下有一大批国有企业，他们不以个别企业的盈亏计输赢，超越个别 企业的利益对所属资源不断进行重组整合，是他们在自己管辖范围内谋取整体 利益最大化的合理经济行为。但这样做的后果就会使现有企业的财产所有权不 可能得到尊重和保护。除此之外，他们还需要对非营利性的社会发展目标与营 利性的经济目标进行调和。这种情况下的企业改革，其产权关系只能是剪不断 理还乱。第三，官营做不到权责明确。正如批评者所指出，官员不是资本所有 者用利益关系约束的代表和经济责任人，不能对其所作的决策承担风险。对于 企业经营者来说，在官营体制中他们的权力有限，调来换去频繁，责任就更难 明确。这种权责不清的情况，实际上反映了行政官员和企业家本来适用于不同 的约束原则，硬让两者错位必然造成权利和责任的背离和扭曲。第四，官营很 难管理科学。按官营逻辑的管理往往是保护自己垄断、限制他人竞争。对企业 经营者来说，科学管理就意味着要对企业内部按照行政体系设置的机构和制度 做大手术。即使管理是完全局限于企业内部的关系，科学管理往往也意味着要 触动很多人的既得利益。经济上的压力和动力都太小，而不足以使经营者去承 担这样的风险和责任。 总之，政府及有关部门不适当地充当了代表和管理经营国有资产的角色， 正是因为政府的这种代理的特殊性，使当委托人对代理人的行为不满时，无法 行使解除代理关系寻找更优代理人以形成有效的制衡。代理人外部约束机制失 灵，被代理人的权利会失去保障。政府无法对自己的代理行为支付经济报酬， 没有经济利益驱动，国有资产保值增值就失去了内在动力。增值了得不到相应 的报酬，不增值也不会受到应有的处罚。 三、探索国有资产监管和运营的有