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居住证制度的过渡性特征及改革路径 　　摘要：为了促进户籍制度改革，提高户籍人口城镇化率，2010年中央出台了用居住证代替暂住证的制度，并要求尽快覆盖所有城市常住人口。持有居住证的农业转移人口，即可与市民享受同等基本公共服务，问题是颁发居住证很容易，但要落实基本公共服务，要受一系列条件尤其是地方政府财力的制约，因而难以付诸实施。与此同时，如果农业转移人口持有居住证可以与市民享受同等基本公共服务，也就没有必要在城市落户了。况且随着改革的深化及农村要素市场化程度的提高，农村户籍的含金量还会持续提高，继续保留农村户籍可以享受不断增进的改革红利。所以实行居住证制度不一定有利于提高户籍人口城镇化率。小城镇是“以城带乡”的重要载体，落户的成本低，有利于促进城乡融合发展、加快户籍人口城镇化速度。 　　关键词：户籍制度改革;居住证制度;双重城镇化率　　　　习近平同志2015年12月指出：“推进城镇化要回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，这既可以增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力，又可以扩大房地产等消费。这也是缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进农业现代化的根本之策。”[1]36为了加快户籍制度改革，不断提高户籍人口城镇化率，2010年中央出台了居住证制度的新政策，并要求尽快覆盖城镇所有常住人口。农业转移人口只要在城镇有合法稳定就業或合法稳定住所，即可申请办理居住证。用居住证替代暂住证，其含金量表现在居住证持有人可以享受与市民同等的基本公共服务。如义务教育服务、基本公共就业服务、基本公共卫生服务、计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务以及国家规定的其他基本公共服务。那么，如何从理论与实践的结合上看待居住证制度呢？　　一、共享基本公共服务是落实居住证制度的关键　　2010年5月27日国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件提出在全国范围内实行居住证制度。此后中央有关文件多次提到要把居住证制度覆盖城市所有常住人口。一旦农业转移人口在城市持有居住证，就可以与当地市民享受同等基本公共服务。居住证制度是由两个环节组成的：一是颁发居住证;二是落实基本公共服务。颁发居住证是公安部门的职责，支付的成本很低，几乎所有的城市都能做到。而落实基本公共服务均等化，让农民工与市民享受同等的基本公共服务，包括就业、教育、医疗、住房、保险、养老等，涉及一系列职能部门，且需要相当一笔财政支出作保障。不言而喻，用居住证代替暂住证是中央提出来的，或者说是中央政府对地方政府的要求。地方政府是否能够做到，在很大程度上取决于地方政府的财力。有研究表明，城镇化战略可以促进经济增长，提高经济增长的长期均衡水平，但也会加快地方政府债务积累速度。[2]特别需要指出，1994年的分税制改革，虽然方向是正确的，但是实施的过程中，出现财权上移、事权下推，导致中央财政收入占财政总收入的比重提高三成左右，反之，地方政府财政收入占总收入的比重，相应降低三成左右。但是地方政府的事权不仅没有减少，还有所增加。出现财权与事权、收入来源与支出责任不匹配，中央财政转移力度小，迫使地方政府不得不从预算外收入寻找出路。这就是我们通常所说的“土地财政”。　　问题的复杂性还在于用居住证代替暂住证，让所有常住人口享受与市民同等的基本公共服务，其成本费用如何在中央、地方、企业、农民工之间分摊，至今还没有形成明确的实施方案与细则。全面落实农业转移人口的基本公共服务也就无从谈起。我国财税体制改革，从某种意义上说是重构中央和地方的财政关系，权责清晰是前提，财力协调是保障，区域均衡是方向。近几年来，财政事权和支出责任改革以及税制改革，已着力推进，但中央与地方的收入划分的改革尚待全面启动。只有完成这一步改革，才能形成中央和地方合理的财力格局，为各级政府履行事权和支出责任提供有力保障。但是由于这方面改革尚未全面启动，地方政府因此承担巨大的财政支出压力。况且，长期以来，中央财政对地方的转移支付，都是按户籍人口计算，城市建设用地也是按户籍人口指标下达。这意味着落实基本公共服务的过程，是以降低市民基本公共服务的标准为代价，阻力是相当大的。所有这些都不利于居住证制度的贯彻落实。加上随着农村土地制度改革的深入，征地范围的缩小，征地补偿标准的提高，以及农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，地方政府“土地财政”的收入还会明显减少。由此可见，落实基本公共服务是一个复杂的系统工程，涉及重新调整中央与地方、城市与乡村、农民工与市民等一系列利益关系，阻力和困难可想而知。重重困难与阻力使这项改革处于僵持的状态。当前户籍制度改革的成本，很大程度上落在地方政府身上，由于各个地区的经济发展水平不同和地方财政承受能力不一样，