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第二章 行政管理学的产生与发展 行政管理学的产生 行政管理学作为一个相对独立的学科，产生于19世纪未20世纪初。早在1865年，德国学者史坦因就曾使用过“行政学”一词，但他所说的“行政学”不是我们现在所讲的行政管理学，而是行政法学。对于行政管理学的产生具有里程碑意义的学术成果是美国学者伍德罗?威尔逊在1887年发表的《行政研究》一文，这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，威尔逊也因此成为行政管理学的创始人。除此之外，对行政管理学的产生具有决定性影响作用的学术研究还有：1900年美国学者古德诺的《政治与导论》，以及1927年美国学者魏洛比撰写的另一本大学教材书《公共行政原理》。以上著作的发表，标志着行政管理学在美国正式产生并得到公认，而且逐步发展起来。 西方行政管理学在19世纪未20世纪初产生并不是偶然的，而是有其历史的必然性。 从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学的一个必然结果，也是西方管理实践的研究，早在作为相对独立的行政管理学产生以前就存在。古希腊学者里士多德在其《政治学》、英国学者洛克在其《政府论》、法国学者孟德斯鸠在其《论法的精神》等著作中都阐述过行政机关与立法机关及其机关的关系，甚至论述过行政机关的职能及其运行状况。但是，他们还没有把行政作为一个独立的对象来中以研究，在关行政的研究还只是作为政治学的一部分内容来加以讨论。例如，早在古希腊时期的大理论家亚里士多德在其著作《政治学》一书中，就把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能，并对行政机构及其产生和活动的原则进行了比较详细的论证。 eq \o\ac(○,1) 但在亚里士多德那里，行政还未获得独立的地位，只是城邦这个政治体系中的一个组成部分。当洛克提出分权的原则时，即主张把行政权与立法权、外交权分离开来，并将这些不同的权力交由不同的机关或官员掌管时，也就意味着行政有可能获得相对独立的地位。当孟德斯鸠最终确立了立法、行政与司法威权分立，相互制衡的理论原则时，这就预示着行政已经在理论上获得了相对独立的地位，从而表明在理论上较为独立地研究行政学成为可能。因此，从最初诉理论渊源来讲，行政管理学确实是从政治学发展而来的，并且是政治学自身发展的一个必然结果。 但是，在理论上推动行政管理学产生的学术动因并非仅仅是政治学，与此同时还有管理学。我们知道，尽管早在1887年威尔逊就发表了《行政研究》一文，但行政管理学在美国真正得到迅速传播是在20世纪以后。这期间，正值西方管理学迅速兴起的时期。1910年德国的马克斯·韦伯出版了《社会与经济组织理论》一书，提出了其著名“官僚组织理论”；1911年美国的F.W.泰罗发表了《科学管理原理》一书，提出了其著名的科学管理理论；1916年法国的法约尔出版了《一业管理与一般管理》一书，提出了管理过程理论。正是管理学的迅速兴起推动了行政管理学走向成熟。如果说威尔逊、古德诺等政治学家首先提出要将行政与政治区别开来加以研究的话，那么管理学家则将管理学的方法运用于行政研究之中，从而使行政管理学成为一将这些门与政治学相对独立的科学。 从实践上看，行政字从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。从实践上来看，行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与立法机关的分离。在近代，这是从英国开始的。英国是世界历史上最早建立资本主义制度的国家，其政治制度就是根据立法定法律和政策，行政机关负责执行法律和政策，而司法机关负责监督法律和政策的实施。由于行政机关及其职能的相对独立，本身就有可能催生出对行政管理的研究。但在资本主义的早期，这种研究并没有显得特别重要。这是因为：一方面，在自由资本主义时代，政府还只是一个“守夜人”，其重要性还不为人们所认识，研究者主要集中于对市场的研究，因为那时“看不见的手”（市场）才是最重要的；另一方面，总的说来，早期资本主义的行政体制基本上是适应那时资本主义的经济、社会和政治的发展需要的行政管理中的各种矛盾还未充分暴露出来。但是，到了19世纪未至20世纪初，在资本主义的发展过程中，“市场失灵”的问题已经开始暴露，同时政府行政管理也出现了效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。正是在这种情况下，一些早期的资本主义国家着手改革行政，以提高行政效率。也正是在这一背景下，行政管理学应运而生。 西方行政管理学的发展 当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段：一是19世纪未20世纪20世纪30年代以古典学派的理论为打赌行政管理学；二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；三是20世纪80年代以来以就公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。 （一）19世纪未20世纪初至