城市大型社区的治理单元再造与治理能力再生产研究：以上海市HT镇基本管理单元实践为例（下）.pdf

城城市市大大型型社社区区的的治治理理单单元元再再造造与与治治理理能能力力再再生生产产研研究究 ：：以以上上海海市市HT镇镇基基本本管管理理单单元元实实践践为为 （（下下）） 2020年01月09 日 三三 、、个个案案研研究究 ：：上上海海市市HT镇镇基基本本管管理理单单元元与与治治理理能能力力再再生生产产 上海市HT镇面积59.51平方公里 ，2018年户籍人口7.9万 、常住人口14.1万 ，共有14个居民委员会和13个村民委员会 ，全镇共 有三个基本管理单元 ，其中HSHC和XS基本管理单元建成并纳入上海市首批66个基本管理单元 ，HN基本管理单元则基本建 成并正在申报中 ，此外 ，HT镇还有一块DMW工业园 ，具体空间分布如图1所示 。深灰色区域为HSHC基本管理单元 ，属于大 型居住社区型基本管理单元 ，位于镇域北部地区 ；浅灰色部分为XS基本管理单元 ，属于撤制镇型基本管理单元 ，驻地 在XS居委会 ；深褐色区域为HN基本管理单元 ，为镇政府周边的居民密集区型基本管理单元 ，目前已基本建好并申报市里批 准 ；镇域白色区域为DMW镇级工业园区 。 本文之所以选择HT镇基本管理单元作为个案的理由在于 ：一是HT镇基本管理单元类型较为全面 ，大型居住社区型基本管理 单元和撤制镇型基本管理单元两种类型已建成并获得市里批准 ，而人口密集区型基本管理单元也基本建成待市相关部门审 批 ，三种类型的基本管理单元在HT镇都有分布 ，基本能够反映出上海基本管理单元的实际运作 。二是HT镇HSHC和XS两个 基本管理单元建设较早 ，建制较为完整 ，运行也较为成熟 。已基本建成并在申报中的HN准基本管理单元 ，在实际中也已按 照基本管理单元的组织架构和机制要求在运作管理中。三是作者曾于2013年牵头编制HT镇“十三五”规划 ，并长期在该镇进 行课题调研和研究合作 ，对HT镇整体情况和发展脉络掌握较为全面 。 HT镇基本管理单元的设置 ，是在行政力量推动下实施的 ，牵头部门为上海市民政局 ，虽然属于非行政层级 ，但却是镇与社 区之间的行政链条 ，在此意义上 ，治理能力再生产通常是纵向的自上而下与自下而上互动过程中形成的 ，当然 ，自上而下的 互动强度 、频率通常是大于自下而上的互动强度 、频率 ，因此 ，纵向上治理能力再生产实际上是行政能力再生产 。在横向上 表现政府与社会组织 、市场力量合作以推动基本公共服务的供给 ，属于共治能力再生产 。通过行政能力再生产和共治能力再 生产 ，提高基本公共服务供给率和便捷性 ，满足社区居民的生活需要 ，形成“15分钟步行生活圈” 。我们以村居办公驻地到镇 政府或基本管理单元的步行距离作为社区居民办理基层政务服务空间可达性的指标 ，利用GIS软件工具 ，通过叠加相关交通 道路等数据 ，对居民办理基层政务服务的便捷度进行了一个空间测算 ，设立基本管理单元后 ，村居办理基层政务服务的步行 时间大为压缩 。测算反映 ，小于10分钟 、10-20分钟步行可达的区域明显增加 （如图2 、图3所示）。 （一）行政能力再生产 ：科层链条的上下联动 在设置基本管理单元之前 ，社区治理的行政链条主要为镇与社区之间，面对社区治理中的问题 ，社区居委会作为自治组织虽 然应该回应 ，但由于镇派发的大量行政事务 ，使得居委会不停地围绕行政事务“公转” ，而居委会自身开展自治 、实施“自 [26] 转”的业务在很大程度上荒废了 ，造成了社区治理疏于内容 、流于形式 。 设置基本管理单元之后 ，镇的行政权力改变了过 去直接下沉到社区的模式 ，一些行政事务改为下沉到基本管理单元 ，这样就给了社区居委会更多的自治空间，社区居委 会“自转”业务逐渐运转起来 ，并借助基本管理单元的依托实现了向上延伸 （见图4 ）。负责基本管理单元的M书记对行政链 条的上下联动深有体会 ： “没有搞基本管理单元之前 ，我们的工作就是落实上面派下来的工作任务 ，搞自治和了解居民自下而上需求的精力很有限 ， 搞了基本管理单元后 ，我们则可以相对有精力关注社区老百姓的需求 ，也可以整合各村居的诉求 ， 如在一些偏僻路段经常 发现违法倾倒垃圾 ，我们就统一向镇里提出增设摄像头等 ；总之 ，现在我们还是很忙 ，有时忙上面的任务 ，但了解社区居民 自身需求 ，集中向上面反映社区意见更多了 。” （访谈资料 ：HT-2018050601） 这样 ，通过基本管理单元的设