府际合作机制的可持续性探究：以京津冀区域大气污染防治为例（中）.pdf

府府际际合合作作机机制制的的可可持持续续性性探探究究 ：：以以京京津津冀冀区区域域大大气气污污染染防防治治为为例例 （（中中）） 2019 11月20 日 （三）运动式合作 在运动式合作机制中 ，上级权威介入程度比较高 ，适用于在行动主体关系复杂 、各方利益冲突较大 、任务紧迫的情境 。运动 式合作机制是一种在短时间内投入大量人力和资源的非常态行动 ，往往需要突破常规官僚制度 ，由自上而下的行政指令推 动 ，以制造舆论 、广泛动员为主要形式 ，个案的处理往往具有一定的灵活性 。该机制通常呈现非专业化 、非制度化的特征 ， [19] 是对治理结构和制度安排的再生产和再塑造 ，也是对常规府际合作制度安排的弥补和救济 。运动式合作机制通常在任务 紧急或需要在短时间内推动各主体采取合作行动的情况下采用 ，不能持久地为合作提供有效制度支持 ，只是一次性的行 [20] 为 。 运动式合作机制可持续性较弱的一个重要原因是协调的强制性有余而协商性不足 ，且合作的收益成本难以平衡 。为了保障整 体或者部分行动主体的利益 ，一些行动主体的利益将受到损失 ，这就造成了一些行动主体的隐性抵制 ，即在表面上服从上级 [21] 安排 ，但是实际上对区域合作有所抵触 ，一旦激励消失 ，治理效果就难以持续 ，治理效果可能出现反弹 。尽管这种协调 机制可持续性有限 ，但是仍然在区域合作治理过程中发挥着重要作用 ，其主要原因是运动式合作具有其他机制难以比拟的治 理效率 ，这种“疾风骤雨”式的合作机制可以在短时间内呈现明显的合作效果 ，满足行动主体一定的治理需求 。 （四）科层式合作 科层式合作是在上级权威的统合与协调下 ，依托行政系统的层级制度逐级展开的府际合作制度安排 。科层组织具有较强的稳 定性和规范性 ，中央通过科层制度对地方政府合作过程中出现的问题予以协调和监督 ，同时为地方政府提供官员任命 、交流 和晋升等激励 ，进而确保在科层式合作机制中上级行政命令能够通过相对固定的组织结构和路径来落实 。科层式合作机制主 要包括成立高规格的议事协调机构 、制定相关法规和发展规划等具体制度安排 。在科层式合作过程中 ，有关议事协调机构将 长期存续 ，相关区域合作发展规划一般为中长期 。 四四 、、京京津津冀冀区区域域大大气气污污染染治治理理府府际际合合作作机机制制的的可可持持续续性性分分析析 （一）对话式合作 ：召开府际联席会议 京津冀地区是我国空气污染较为严重的区域之一 ，从居民个体到各地方政府都具有防治大气污染的强烈愿望 。为了缓解区域 大气污染 ，2015 以来 ，三地定期召开京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议 。 1.三地平等协商 ，约束和激励较弱 京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议是三地进行大气污染联防联控的重要措施之一 。联席会议成员包括三地环 境保护部门，分别是北京市环境保护局 、天津市环境保护局与河北省环境保护厅 ，是一种扁平化的平等协商工作机制 。三地 环保部门相互支持 ，促进环保一体化发展 ，共同打击京津冀区域内环境违法行为 。 2015 11月27 日，京津冀三省 （市）环保部门在京召开首次联席会议 ，正式启动了“京津冀环境执法联动工作机制” 。三地通 过协商达成一系列环境保护联动执法共识 ，根据工作计划 ，由三省 （市）环保局 （厅）定期或不定期统一人员调配 、统一时 间、统一重点开展联动执法 ，互相派遣执法人员到对方辖区开展联合检查 ，对涉及京津冀的重点环境违法案件联合进行环境 行政执法后督察 ，积极共享本辖区环境监察执法信息 ，互相借鉴学习。然而 ，区域污染治理联动执法并未形成固定的分工方 案 ，对各方的权利义务也没有明确规定 ，激励与考核评价机制尚未形成 ，合作行动缺乏刚性约束 。三地如何参与执法以及投 入资源的多寡 ，都由各地自行掌握 ，存在较大的自由裁定空间，缺乏明确的标准 。 2.合作成本收益难以平衡 ，多聚焦短期目标 由于缺乏刚性约束 ，大气污染联防联控的成效并不明显 ，具有较大不确定性 。如果三地联合成立共同的常设执法机构 ，可从 组织层面打破现有行政区划 ，这并不现实 ；如果三地执法机构长期联合执法 ，则会产生高昂的交易成本 。这样 ，合作的收益 和成本难以平衡