地方政府政策性引导基金的作用途径与风险防范——基于河北省张家口市的实践探索与思考（下）.pdf

地地方方政政府府政政策策性性引引导导基基金金的的作作用用途途径径与与风风险险防防范范 ——基基于于河河北北省省张张家家口口市市的的实实践践探探 与与思思考考 （（下下）） 2019年08月12 日 4、基础设施资产证券化基金。中国资产证券化 （ABS和MBS）业务经过20年的发 已经比较成熟，2016年，李克强总理在政 府工作报告中明确指出： “深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市 场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法 严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”与注册制暂缓、上海战略新兴板前途未 卜形成鲜明对比，中央政府重申加大 力度发 基础设施资产证券化业务，可见中国金融创新的风向标也悄然发生改变。其背后的核心逻辑是中国政府寄希望于资 产证券化业务来盘活业已庞大的基础设施存量，加快PPP模式下的增量扩张，从而实现 “以供给侧改革为主、以需求侧改革 为辅”的动态平衡发 目标。目前困扰PPP发 的一大核心要因在于PPP投资期限长、流动性差、投资退出通道不畅。而通过 政府PPP引导基金和基础设施资产证券化创新业务的组合 （见图4），则有望有效缓解PPP项目下资产的流动性难题，从而解 除社会资本的顾虑，使其投身到PPP项目建设和运营业务中来。张家口市主要针对未来增量PPP项目下的基础设施资产，结 合PPP引导基金来 开基础设施证券化业务的创新实践。未来，伴随着可再生能源资产的大量形成，也可将此模式拓 至可 再生能源领域。 图4　基础设施资产证券化的创新业务链 （源自思脉产融） 三三、、政政策策性性引引导导基基金金在在促促进进地地方方经经济济发发 中中的的作作用用 （一）形成社会资金集聚供给效应 创业投资的期限长、风险大、流动性差，这种先天不足导致民间资本偏好性差，完全通过市场不能充分解决资金问题。所 以，政府通过设立政策性引导基金，引导民间资本、社会资本、国外资本等进入创业投资领域，为创业投资提供好的资金来 源渠道。相比传统的支持方式，产业投资基金旨在用金融化运作改进财政资金分配方式，发挥财政资金的杠杆作用。政府基 金类似于种子基金，通过基金链式传导效应，吸引带动金融资本和社会资本增加投入。基金改变了之前专项资金针对单个项 目的直接扶持或资金分配方式，主要通过市场发现和培育新的增长点，有利于维护公平竞争的市场环境，也减少了设租寻租 的空间。从资金统筹看，基金解决了专项资金 “专项多、方向散、规模小”的问题。同时，产业基金通过设计一套完整的股 权式投入、退出机制，可滚动、循环使用，有效实现资金积累 （即所谓的资金池），对化解地方政府债务等风险非常有利。 如鼎尚基金模式，由张家口市经开区、怀安县与上海鼎尚基金合作建立，县区政府以国企平台为政府代理出资主体 （劣后 级LP），引导的社会投资 （优先级LP）共同投资的产业主要进入了其产业园区，对于产业招商确实发挥了很大作用。 （二）推动产业结构优化升级 一方面，促进产业结构合理。政策性引导基金通过对相关行业及企业的投资，参与企业的市场扩张和战略布局过程中的战略 融资或重组、横向扩张或纵向产业链兼并收购，从而带动行业及产业链整体水平的提高；同时在短期内快速积累产业资本， 从而扩大规模，快速发 ，在重点产业发 的同时，也能提升改造传统产业，从而实现产业间的协调发 。另一方面，促进 产业升级。产业结构高度化表现为产业结构从低水平向高水平状态发 的变化过程，具体表现为沿着劳动密集型、资本密集 型、技术 （知识）密集型产业分别占优势地位顺向递进方向演进。政策性引导基金通过推进第三产业发 、培育高新技术产 业和战略性新兴产业，实现提升产业结构高度化的功效，基金立足于为引导企业提供资金支持和管理服务，促进技术、资金 和管理的无缝隙连接，成为培育和辅导创业企业快速成长并助推高新技术产业发 强有力的杠杆。如张家口重点投资引进 了 “TMT”、生物医药、新材料、新能源、高端制造、大数据、云计算中心等一系列新兴产业，实现了产业的高起点、高标 准，为产业结构调整和发 奠定了良好的基础。 （三）实现政府调控与市场调节的有效结合 过去，政府主要通过专项资金拨款、融资担保等方式对企业进行支持，在实际操作中往往存在公正性和道德风险等问题。政 府通过设立政策性引导基金，厘清了政府与市场的边界，弱化了政府微观方面的管理职能，由市场决定资源配置，实