新型城镇化视角下地方政府治理工具创新研究——以南京江北新区为例（中）.pdf

新型城镇化视角下地方政府治理工具创新研究 新型城镇化视角下地方政府治理工具创新研究 新型城镇化视角下地方政府治理工具创新研究新型城镇化视角下地方政府治理工具创新研究 ——以南京江北新区为例——以南京江北新区为例（（中中）） ————以南京江北新区为例以南京江北新区为例 （（中中）） 2018年 01月 11 日 （三）发展 根据政府行政强制力的干预程度，结合中国城镇化的发展阶段，我国地方政府治理工具的 历史演进可以分为以下三个阶段。 第一阶段：前城镇化时期——刚性管制工具“一枝独秀”。这一阶段指从改革开放之前， 由严苛户籍壁垒所区分的城乡二元制格局逐渐形成，中国的城市化进程非常缓慢。全国范 围内的所有资源都统归至最高行政权的调配下，地方政府按照既定计划指标进行二次调配， 整个资源的整合与分配过程都是依赖行政强制力。如瓦当所言，治理工具涉及政府准备以 何种程度的权威力量来使目标群体服从[12]25。这一阶段的地方政府治理工具基本上都是 “管制”，即政府的一切干预活动，如以政府行政命令为代表的管制与直接供给，都是强 制和直接进行的。这一阶段地方政府治理工具以管制类工具为主。 第二阶段：传统城镇化时期——刚性管制工具与柔性社会化等工具“双管齐下”。这一阶 段指 1978年改革开放——1991年出现“城镇化”概念——2003 年党的十六大提出“走中 国特色城镇化道路”——2012 年中欧城镇化战略合作会议——2012 年党的十八大明确 “新型城镇化”发展路径其间的变迁沿革。改革开放后，原有的计划经济体制被打破，中 国的城市化进程逐步加快，但是一般意义上“城镇化”一词是在 20 世纪 90年代提出并逐 步广泛使用的，辜胜阻在1991年发表的《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇 化”的概念[15]。“新型城镇化”一词公认最早是伴随党的十六大“新型化”战略提出，主 要是依托产业融合推动城乡一体化。2012 年，国务院总理李克强在中欧城镇化战略合作会 议上提出：“中国城镇化是以人为本、公平共享的城市化”；党的十八大，特别是当年中 央经济工作会议首次正式提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、 智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”[16]，从此开启了新型城镇化的新纪元。 在此期间，严苛的城乡二元制壁垒逐渐被打破，城乡一体化进程不断加快，大量人口涌入 城镇，对政府公共服务提供体系提出新的要求，即单一的政府直接提供公共服务方式不能 满足城镇人口的需求，民营化、财税补贴、特许经营、合同外包等市场化工具悄然而生， 社会组织、志愿服务等社会化工具也逐步孕育发展。 第三阶段：新型城镇化时期——政府、市场与社会“三驾马车”并行。这一阶段是指 2012 年起至今，中国进入新型城镇化时期。治理理论认为，治理不应是政府单方职能，而是要 充分发挥市场和社会的作用，私人部门和第三部门也应是不可或缺的治理主体。在这一时 期，政府在选择治理工具时需注重复杂主体关系和多重治理工具的运用，即以调节政府与 政府之间关系的治理工具，调节政府与市场之间关系的治理工具，调节政府与社会之间关 系的治理工具为代表的治理工具的综合运用，具体包括以整体治理为主要理念、以联动治 理模式为代表的政府与政府之间的治理工具创新，以合作治理为主要理念，以 PPP模式为 代表的政府与市场之间的治理工具创新以及以行动主义为主要理念，以法定机构为代表的 政府与社会之间的治理工具创新，将会是新型城镇化下地方政府治理工具创新的一种有效 尝试。 由此，从计划经济时代的前城镇化时期单一刚性管制工具的“一枝独秀”，到传统城镇化 时期的刚性管制工具与柔性市场社会工具“双管齐下”，再到新型城镇化时期的以调节政 府与政府之间关系的治理工具，调节政府与市场之间关系的治理工具，调节政府与社会之 间关系的治理工具为代表的“三驾马车”并行，治理工具的发展伴随着新型城镇化进程中 政府治理理念、政府职能、经济体制的变革而发展更新。 三、三、新型城镇化对地方政府治理工具创新的要求新型城镇化对地方政府治理工具创新的要求 三三、、新型城镇化对地方政府治理工具创新的要求新型城镇化对地方政府治理工具创新的要求 理解新型城镇化之所以“新”的关键性内涵以及