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城市开发边界划定的思路与要求 中国土地勘测规划院 刘 康 二〇一四年十二月 1 主要内容 工作背景 国外经验-UGB 工作基础-三界四区 工作目标 划定原则 技术路径 成果与要求 2 工作背景 I. 十八届三中全会《决定》提出加快生态文明建设，划定生产、 生活、生态空间开发管制界限。 II. 中央城镇化工作会议上，总书记提出要根据区域自然条件，科 学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划 定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。 III. 中办发[2014]7号文《关于落实中央经济工作会议和中央城镇化 工作会议主要任务的分工方案》，明确要“优化城镇化布局和 形态，……根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定 每个城市特别是特大城市开发边界”。 3 国外经验——城市增长边界（UGB） 30年代 除美国外，澳大利亚、加拿大、中国 香港、新西兰、南非、英国等也不同 程度建立了UGB制度。 50年代 UGB典型的城市(美国)：波特兰、博 尔得、火奴鲁鲁、弗吉尼亚海滩、列 1958年 克星敦、圣何塞等。 全州范围的城市都划定UGB：俄勒冈、 70年代 华盛顿和田纳西。田纳西州UGB的主 要目的是明确空间发展预期，空间管 发展至今 控措施相对弱化。 国外经验——城市增长边界（UGB） 城市增长边界的目的 促进城市紧凑发展，保障公共设施与服务的规模化使用与效率， 确保公共财政收支可持续。 控制城市过度蔓延，保护优质农地、开敞空间（森林、效野）、 生态敏感地带和自然生态空间。 明确可开发的土地空间范围，给政府、开发商和土地所有者三方 共同的预期。 通过控制人口产业过度扩散促进内城土地保值，防止内城衰落和 贫困化。 5 国外经验——城市增长边界（UGB） 城市增长边界的本质 一定时期内城市 按土地功能发展 建设可选择布局 方向划分的城乡 的区域边界 地域分界线 6 国外经验——城市增长边界（UGB） 城市增长边界的范围 现状城市建成区+未来20年可能需要新增的城市用地 每5年根据人口、经济变化对用地供需状况开展评估， 根据需要对ＵＧＢ进行调整，保持供求关系相对稳定 7 国外经验——城市增长边界（UGB） 划定城市增长边界的方法 ? 需求： ＭetroScope模型 ? 经济模型：预测各产业类型的 就业规模与各家庭类型的数量 变化 ? 出行模型：预测各出行方式和 不同路段的流量，以及各交通 分析单元（TAZ）间的交通时 间与成本 ? 住宅地产区位模型：预测家庭 居住区位 ? 非住宅地产区位模型：预测居 民就业区位 8 国外经验——城市增长边界（UGB） ? 供给： 土地评价与立地分析 （LESA ） 生态临界区域 自然栖息地、自然生态区、 科学研究区 ? 土壤条件 景观和文化临界区 风景区、天然游憩区、历史 域 文化区域 ? 农业基础 ? 开发压力 ? 景观质量 资源生产临界区 农业用地区、水质区、采矿 区 自然灾害临界区域 洪水区、火灾区、地质灾害 区、空气污染区 9 国外经验——城市增长边界（UGB） ? 策略： 针对不同的城市发展空间策略，综合评定其对城市发展产生的影响，划定 UGB 周边蔓延 内部填充 走廊+组团 综合优化 10 国外经验——城市增长边界（UGB） 城市增长边界的实施 法律约束 分区条例（zoning law） 公共资源 公共设施与服务接入、项目资助 市场途径 土地赎买、保护役权、开发权转移， 不动产税 11 波特兰都市区 城市增长边界 波特兰都市区 城市增长边界 城市管辖边界 国外经验——城市增长边界（UGB） ? 城乡界线分明 ? 没有混杂的城乡结合 部 14 国外经验——城市增长边界（UGB） 类型 内容 原则 ? 应对每5年一调整 带来的不确定性， 2007年开始在边界 外划定城市远期发 展预留区（Urban Reserve）和农村 保留区（ Rural Reserve ） 城市 远期 发展 预留 区 农村 未来50年城市 可能开发区域 具有较高价值 的农地、林地 和河流、湿地 ? 支持完善已有的城 市社区； ? 创造新的就业和经 济机会； ? 促进形成紧凑的城 市形态。 ? 远期有城市化压力 的地区； ? 优质农林生产空间 保留 区 等自然区域， 未来50年内不 和生态空间； ? 形成合理的城市隔 能用于城市发 离。 展 注：少部分土地处于待定状态，既未划入城市预留区也未划入农村保留区。 15 波特兰都市区 农村保留区 城市预留区 未定区 波特兰都市区 农村保留区 城市预留区 边界调整 程序 地块调入的考虑次序 自70年代 每 5 年 评 估 一 若不能满足20年需要，且集约潜力不足。则： 第一次划定 次现行UGB内 首先，考虑城市预留区土地（ Urban re