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社保立法须抓住社会保险关系这个“牛鼻子” 付奉义 原计划2010年6 月审议的《社会保险法》，因故暂时搁置。 许多人认为“有劳动就有劳动关系，有劳动关系就有劳动合同， 有劳动合同就有社会保险”，社会保险只要严格执行《劳动合同 法》就行了，根本没有必要制定社会保险法。有人认为我国要建 立健全覆盖城乡的社会保障体系，当务之急是制定《社会保障 法》，《社会保险法》搁置一下也没有多大关系。还有人认为“因 为此法调整的社会关系相当复杂，立法工作具有很大的难度。” 社会保险立法难，难在承认社会保险关系的客观存在和认识的统 一。我们只有抓住社会保险关系这个“牛鼻子”，研究清楚它的 特征，厘清它和其它社会关系特别是劳动关系、社会保障关系的 关系，才能破解社保立法难题。 社会保险关系的本义就是指法律意义上的社会保险关系，其 实质上是由国家与社会的关系派生出来的社会保险机构与参保 人之间的物质利益关系，表现为社会保险机构与政府等市场主体 依法产生的社会保险权利和义务关系。在社会保险立法层次较低 的情况下，则是指法规政策意义上的社会保险关系。社会保险立 法的任务就是要根据社会保险关系的特点，总结社会保险关系建 立发展的实践，制定法律。 社会保险关系与劳动关系、社会保障关系、税收关系、财政 1 关系等其它社会关系有些什么区别呢？我们不妨从社会保险关 系的五个特征来研究和考察。 一是有弹性的强制性。有弹性是指社会保险的灵活的一面， 强制性是指必须按法律法规规定办。如对政府和用人单位的缴费 是强制性的，对劳动者个人则是机制性的；个人应进行社会保险 登记，强制性的建立社会保险关系，通过登记和缴费是确立社会 保险关系，其缴费的多少，时间的长短有一定灵活性，与是否享 有和享有多少社会保险待遇具有直接相关性。劳动者在缴费能力 较弱的情况下，可以选择较低的缴费基数。这种有弹性的强制性， 与形成劳动关系的双方平等协商、“集体合同”与“集体协商” 是有明显区别的，与税收关系的没有弹性也明显不同。 二是能流动的唯一性。社会保险权是劳动者本人的不可由他 人替代的基本权利。劳动者一生中可以从事多项工作，也可以多 次签订劳动合同，甚至同时与两个用人单位建立劳动关系，但社 会保险关系只能有一个，在不同地方或不同的用人单位劳动时社 会保险关系随之转移，具有流动性。其它社会关系都不一定是流 动和唯一的。 三是主体的直接普遍性。社会保险关系的主体包括社会保险 的保险人、投保人、被保险人及其受益人。社会保险管理服务机 构作为社会保险的保险人，应依法直接接受投保人和被保险人的 社会保险登记、缴费申报，收取社会保险费，搞好基金预算管理、 财务管理和会计核算，进行内部稽查和审计；支付被保险人的社 2 会保险待遇；管理社会保险的档案和个人账户，办理被保险人社 会保险关系的转移接续，组织对被保险人的社会化管理服务。社 会保险的投保人是与被保险人有直接利益关系为被保险人的利 益投保利益主体，包括政府、用人单位和雇主等。被保险人是对 社会保险的具有直接保险利益的劳动者。受益人是基于与被保险 人有直接关系利益的主体如直系亲属，其受益权实际上是被保险 人权利的直接延伸。可见，社会保险关系的主体是直接的普遍的 权利义务关系主体。立法重点是规范和直接调整社会保险关系建 立、确认、存续、变更、转移、受益、中止和终止过程中发生的 主体的权利义务关系。 在过去的立法实践中，我们一直都把间接的与社会保险管理 的各个行政部门作为社会保险关系的主体，如人力资源和社会保 障的行政管理部门、为社保供款的财政部门、甚至有人认为还要 把对社会保险进行监督的审计、监察、纪检监督部门也作为社会 保险关系的主体。这就像宣传部门要宣传社会保险政策但并不能 认为是社会保险主体一样，这些行政主体的行为应由行政法及相 应程序法规范，实际上也已有法律法规规范了，如果说在社保立 法纠结，势必混淆社会保险关系与其它公共管理关系的区别，必 然因这些主体的权力职能而非社会保险权利而博弈，立法自然难 以完成。