城市化进程中失地农民社会保障问题思考.pdf

工业化、城市化进程中失地农民社会保障问题的思考 张金荣 姜治莹 失地农民是指在工业化和城市化进程中,由于发展非农 业项目和城市的外延拓展而失去耕种土地,但仍然保持着农 民户籍身份,并未在制度层面真正转变为城市市民的农民。近 年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地征用 逐年增加，失地农民明显增多。高度重视并积极有效地解决 失地农民的社会保障问题，对于统筹城乡协调发展，维护社 会和谐稳定，全面建成小康社会都具有极其重要的意义。 要高度关注失地农民的社会保障问题 我国现行的以社会保险为核心的社会保障制度不仅建 立得较晚，而且呈现出“先城市、后农村”的序时特色。近年 来，虽然以“新农合”、“新农保”为代表的农村社会保险制度正 在逐步建立，但总体上“城乡分野、二元结构”的大格局还没 有被打破。而农民一旦失去土地，其社会保障问题就像他们 的身份、职业和户籍一样，游动于城乡之间，在被工业化和 城市化“挤出”土地后，并没有真正被以城镇户籍为标志的城 市所“接纳”，也没有真正被以土地为基础生产资料的农村所“容 留”。据了解，目前我国失地农民大约有 5000 多万，而且以 每年至少 400 万的速度在增加。根据预测，到 2030 年，我 国还将产生 7000 万到 8000 万的失地农民。尽管有些地区经 济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高。但有关调查 显示，56％的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民 成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体， 由此引发诸多社会矛盾（注）。作为这么庞大的一个社会群 体，其社会保障问题如果解决不好，势必要引发社会矛盾， 影响小康社会建设的总体进程。总体看，失地农民的社会保 障问题主要表现在以下几个方面： 土地的保障功能被可估量的财富价值替代后，使“失地不 离乡”的农民处于“坐吃山空”的境地。 首先，农民失地完全处于被动。土地是否被征用，其主 动权完全不在农民手里。在保留土地或是获得补偿的问题上， 农民的话语权很少，只能被动接受。无论是工业项目或是城 市的扩张，对于农民来说，都是一个城市或某些得益集团， 以“国家的名义”或“更高的利益”对其集体土地使用权的征用。 其次，收益高低的双重判断。依据《土地管理法》“产值倍数 法”计算，农民一旦失去土地就会得到相当于被征用土地前三 年平均年产值 10 ～16 倍的补偿费和安置费，从绝对值和收 益倍数上看并不算低，农民只要交出土地就可以得到接近于 土地总承包期一半时长的平均收益，这对于尚处于“看天吃饭” 的农民来说，具有相当的“诱惑力”，而事实上，农民得到的“两 项费用 ”与土地工业化或城市化运营的收益相比明显是不成 比例的。再次，有限收益难以实现保值增值。多数农民在拿 到数以万计的现金补偿后，一无创业本领，二无理财能力， 或是被在短时间内消费掉，或是被长时间地储蓄在银行获得 利息，补偿安置金的保值增值无从谈起，几乎不可能起到保 障基本生活的功能。农民就是在“无奈”和“诱惑”的双重作用下， 半推半就地失去了赖以生存的土地，而实实在在地失去的却 是农耕状态下的基本生活保障。 一部分失地农民以打工者的身份进入城市，成为“入城不 入籍”的城市居民，他们虽然离开了农业生产，却往往会被排 挤于“工业化”的大门之外。 拿了“两项费用”告别了土地农民的另一个选择就是进城 务工。他们“进城闯天下”的决心比起那些尚没有失地的“候鸟 式”打工者来说，更坚定、更持久。他们在失去了与农村最本 质的土地联系之后，往往是举家迁入城镇，成为没有城市户 籍的城市居民。而此时，他们面对的最大现实问题不是如何 获取城市的社会福利、社会保险、社会救助等社会保障，而 是如何找到一份稳定的、能够维持家庭日常开销的实际工作。 但由于本身劳动技能的缺失，缺少适应城市化、工业化的应 有培训，加之城镇新增劳动力的竞争，使这些失地农民虽然 身居城市，却不同程度地游离于工业化之外，在种田技能与 生存本领错位的尴尬状态下靠出卖体力、做零工维持着低水 平的城市生活。他们由农村到城市的社会生活空间的改变没 有必然地实现生活水平的提高，因而也不能真正实现农民变 市民的二元分化消解。 离开土地的农民，看到了外边世界的精彩，同时也体会 了在城市中“高成本、低收入、无保障”生存状态下的无奈。 进城务工的农民最初感受到的是城市生活的丰富与新 鲜，也体会到了从“年薪”到“月薪”的直接与灵活。但与真正的