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行政诉讼基本目的 　　 行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点,不仅关系到对行政 诉讼制度的定位,更关系到行政诉讼制度的具体安排、运转和实际成 效。关于我国行政诉讼目的,学术界多有争议。随着《行政诉讼法》修改 提到议事日程,此种争议不再只是理论层面上的纷争,更关系到立法的 选择和安排,即如何具体确定我国行政诉讼的目的并体现在具体条文 和制度之中。本文从有关行政诉讼目的理论纷争入手,对我国行政诉 讼目的的确定及其落实机制展开探讨,以期能推进我国《行政诉讼法》 的修改。 一、立法中的争议 关于中国行政诉讼的目的,无论是在《行政诉讼法》制定之前,还是 在《行政诉讼法》实施之后都存在争论,莫衷一是。在《行政诉讼法》制定 前,就有学者提出:“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益 的具体行政法 ,但极不完备,以致在实际生活中常常出现投告无门,或 者由于管理机关的职责不清,互相推诿,而使公民的控告、申诉长期不 得解决,他们的合法权益得不到切实的保障。”①这是从保护公民合法 权益的角度理解行政诉讼制度的。《行政诉讼法》制定中,出现了保护 公民权益与保障行政机关依法行使权力的观点之争。“一种意见认为, 行政诉讼立法的目的在于保障和维护公民的合法权益,另一种意见对 此并不否认,但同时强调行政诉讼立法的目的还在于保障行政机关依 法行使权力,认为保护公民的合法权益和保障行政机关依法行使权力 不是对立的,而是统一的。”①《行政诉讼法》最终采纳了第二种观点。 ② 从立法背景和立法意图来看,当时的分歧主要集中在行政诉讼的 目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益,还是维护行政机 关依法行使行政职权。我国《行政诉讼法》第 1 条 定:“为保证人民法 院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维 护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”如果从字 面意义上看,我们可以把“保证人民法院正确、及时审查行政案件”理解 为是实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机 关依法行使行政职权”的手段和途径;同时,“保护公民、法人和其他组 织的合法权益”明显居于立法目的中的主要地位;而且如果将“维护和 监督行政机关依法行使行政职权”解释是为“保护公民、法人和其他组 织的合法权益”,在语义诠释学上也可以说得通。有关行政诉讼目的的 争议,不仅没有因《行政诉讼法》的颁布而停止,反而引发了更多的争议, 其中不乏激烈的批评,矛头直指《行政诉讼法》第 1 条中“维护行政机关 依法行使行政职权”的 定。③ 仔细分析可以发现,这一目的载入《行政诉讼法》,既有主观认识的 误区,也是彼时现实使然。在行政诉讼中,被诉行政行为经过法院审查 后,合法的不支持原告的请求,固然表现为被告行政机关没有败诉,但 这只是诉讼结果的客观反映,并不能改变行政诉讼的宗旨,不能把行为 或制度的目的与行为或制度产生的附随效果混为一谈。当然,不可否 认,这一认识与其时行政权强大和行政强制执行制度不健全等有关。伴 随着我国行政诉讼制度的发展和行政法律制度的完善,不能也不宜将 维护行政权力作为行政诉讼目的,已成为理论界的共识。目前,可以见 到的不同版本的《行政诉讼法》修改建议稿均删除了这一内容。有充足 的理由可以预见,维护行政权力这一目的会为未来的《行政诉讼法》所 摒弃。不过,这并不意味着有关行政诉讼目的的论争在《行政诉讼法》修 改中不再会出现。事实上,针对行政诉讼目的的确定,学术界争议的焦 点已悄然发生转换。近十年来,对此问题的争议集中在解决行政争议、 保护公民权益与监督行政机关三者之上或三者关系的处理之上。④ 在这三重目的中,解决行政争议并未出现在《行政诉讼法》中,是学 术界对行政诉讼作为一种诉讼形态的本质反思的结果。较早将解决行 政争议或行政纠纷作为行政诉讼目的探讨的,见诸《行政诉讼程序目的 论》一文。⑤虽然该文是从批判工具主义(诉讼)程序观角度展开分析 的,但却从实体法与程序法的关联与区分中推演出行政诉讼具有解决 争议或纠纷的目的。这一认识近年来得到学术界的响应和认可。保护 公民权益与监督行政机关明确出现在《行政诉讼法》第 1 条之中,但二 者关系的处理则是重要问题。表面上看,将监督行政机关与保护公民 权益并置为行政诉讼目的似乎没有问题。监督行政机关可以达成保护 公民权益,而保护公民权益正需要将行政机关置