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关于市政债券若干问题的思考 （江苏现代资产投资管理顾问有限公司 邓蓓 吴健） 在发达国家，市政债券早已成为地方政府建设基础设施以及实现某些政策目 标的重要融资工具。在我国，法律规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化 的客观要求，以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。尽管地方 政府在市政建设领域的适当负债有其合理性，但是过度负债已累积了风险。在推 进城市化与控制政府负债风险的双重压力下，我国有必要借鉴发达国家的经验， 尽快建立和发展符合国情的市政债券市场，并以此为契机规范市政建设投融资体 制，完善地方政府负债模式，彻底打通地方政府融资的瓶颈。 一、市政债券及其特点 市政债券又称地方政府债券，是以政府的信用作为担保，以政府税收或其所 属项目收益为偿债来源，由各级地方政府及其授权机构或代理机构发行。发行市 政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当 局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。 基于债券发行人以及投资项目的特定性，市政债券有以下特点： 1、发行人必须为各级地方政府及其授权机构或代理机构； 2 、市政债券主要为本地区提供公共产品； 3、筹集资金一般投向公路、铁路、机场、港口、桥梁、公共交通设施、区 域电气化设施、城市污水处理、供水系统、体育场所、医院，学校等公用设施项 目的建设，具有公益的色彩； 4、根据偿债资金来源的不同，市政债券可以分为一般责任债券和收入债券。 一般责任债券只能由有征税权的政府机构发行，并以其征收的某种或某几种税收 作为债券本息的来源。在一般责任债券中，政府以其征税权为债券的偿还提供了 担保。收入债券可以由有征税权的政府机构发行，也可以由没有征税权的政府以 及政府代理机构或授权机构发行；其偿债资金来源往往是政府机构、事业单位、 企业的某种特定收入（如供水收入、供电收入），一般情况下，发行债券的政府 以及政府代理机构或授权机构的信誉并不为该债券提供任何保证和担保； 5、特殊的免税待遇。美国《1986 年税收改革法案（TRA）》将市政债券区 分为公共目的债券、私人项目债券、非政府目的债券，确定了对那些为学校、公 路、污水处理等必须由政府投资的项目筹资的公共目的债券免缴联邦所得税；对 那些为体育馆、购物中心等筹资的私人项目债券征收联邦所得税；对那些既非政 府目的也非私人目的（如住宅贷款、学生贷款）的非政府目的债券免缴联邦所得 税；但要缴纳选择性最低税收（AMT）的原则。 二、市政债券的发展环境及现实需求 （一）发展环境 对于地方政府的既有融资渠道而言，大部分城市普遍存在扩大投资、拉动经 济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。随着城市化的不断发展，市政建 设所需要的资金越来越多，而地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅靠财 政拨款（包括国家预算内投资和地方财政拨款）以及城市建设维护税和城市公共 事业附加两个专项资金。上海市在1992年到1996年用于城市基础设施建设的投 资累计达1143亿元，而政府每年用于承建的财政拨款仅30亿元，5年间资金缺 口达千亿元。南京市 1995 年到 1999 年城建投资累计达 61.9 亿元，而财政安排 累计仅8亿，加上两个专项资金的22.1亿元，其资金缺口为32亿元。越是大型 城市，其资金不足越严重。 但城市发展中，市政建设无法中途停止，目前地方政府除运用正常的税收收 入和上级政府拨款资金外，解决资金缺口的办法包括批租土地、通过国有企业或 国有控股上市公司的产权重组等获得部分资金、向商业银行贷款、引进外资、强 制性社会集资等。但是，地方政府在融资手段和渠道上已越来越无能为力，急需 一种新的、可持续的融资途径。 在需求不振的情况下，扩张性的财政政策可以扩大有效需求，促进经济增长。 但是这种政策只是阶段性的，如果长期都实行扩张性财政政策，对经济的刺激作 用将越来越小，反而可能导致经济过热、引起通货膨胀。此外，连续实施扩张性 的财政政策会造成经济增长对中央政府的高度依赖，市场配置资源的作用将大大 降低。 因此，中央政府的扩张性财政政策逐步淡出，使得国债的大规模发放有所缓 解，中央对地方的基础设施建设的支持也逐步减少。那么地方的市政建设何以为 继，已不可能继续依靠中央财政获得建设资金，只有依靠地方城市自身才能够支 持城市