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谁来提供城镇化过程中的公共物品 杨振 农村居民与城镇居民享受到的基本公共服务差距，俨然已构 成城乡差距的重要内容。近日发布的《国家新型城镇化规划 年）》明确指出，推进农业转移人口享有城镇基 本公共服务。城镇化过程中公共物品的有效供给，是促进城 乡公共资源均衡配置的保障。防止快速城镇化过程中公共物 品的供给不足，创新公共物品提供的灵活机制，破除妨碍公 共物品提供的制度性障碍，是新型城镇化迫切需要解决的重 要问题。 公共物品的供给历来是经济学难题 城镇化是伴随经济发展而形成的一个自然过程，城镇化 过程中需要提供大量的公共物品以满足“新城镇居民”和城 市规模扩张的外在需求，而公共物品的供给历来是经济学难 题。公共物品通常具有非竞争性和非排他性的特征，非竞争 性是指一个人对该物品的使用不影响他人对该物品的使用 程度，非排他性是指一个人对该物品使用无法阻止其他人使 用。公共物品往往会出现供给不足的情形，供给不足的根源 在于市场的失灵，依靠市场机制解决公共物品面临着定价和 收费的难题：如果按照边际成本定价，增加一个公共物品的 使用者而增加的边际成本为零，因此即使收费，收费也应该 为零才符合经济效率；如果按照平均成本定价又面临着平均 成本无法核算的困境，同样，即便能够准确核算出其平均成 本，由于收费的困难，成本的分担也是一个难题。 城镇化过程中的农村基础设施、社会保障、义务教育等 都具有公共物品属性， 因而其供给也面临着诸多难题。 然而， 公共物品的私人供给也并非没有先例，只要有合理的制度安 排，公共物品由私人提供可能更有效率。城镇化过程中的公 共物品，有的虽具有公共物品属性，但在供给过程中同样出 现了私人供给模式且更有效率。 谁来提供城镇化过程中的公共物品 传统观点认为， 公共物品就应当由政府、 靠财政来提供。 公共物品是否一定要由政府提供？调研中，我们发现城镇化 过程中公共物品的供给存在多种方式，并非全部由政府来买 单。 成都市城镇化过程中的新农村建设实践表明，政府、农 民集体以及社会资本都可能成为公共物品的提供者。成都市 在新农村建设中，引入市场化运作机制，在农村集体建设用 地整理后，持有土地指标的农民以入股方式成立村资产管理 公司。资产管理公司则可以通过银行借贷、村民自筹经费等 方式进行新农村项目建设。相关配套的道路、水网、电网等 农村基础设施的配套建设约占土地整理项目所有资金需求 的 15%~25%左右，也是一笔不小的支出。有的村庄可以完 全利用土地指标增值收益自行解决资金需求，政府补贴建设 新农村基础设施的额度通常都比较小。有的村资产管理公司 通过吸引社会资金参与，将新农村建设移交至社会资本，同 时社会资本获得部分土地节余指标用于产业发展。在这种方 式下，村公共基础设施建设也由社会资本进行投资，有的村 在新居建设完成、配套公共基础设施完善后还有额外经济收 益，并不需要政府进行投资和补贴。 当然，政府在新农村公共基础设施的提供上也有着不可 替代的作用，尤其是在土地利用规划方面：成都“十分钟生 产生活圈”理念下的农村基础设施提供，使得农民在公共服 务的享受上与城市居民差距越来越小。党的十八大报告指 出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比 例。而如今土地整理过程中，农民分摊的土地增值收益仍非 常低，经济成果的分享和成本的分担明显不对称。在低分配 比例的情况下，新农村基础设施建设多数尚可由村集体提 供，那么提高农民土地增值收益比例后，可以推断新农村基 础设施建设不会面临供给不足的困境。新农村硬件基础设施 建设，可以作为一个独立产品打包进入新农村建设项目，并 利用土地指标换取建设资金，因此可以很好地利用市场机制 来解决。 “软”公共物品提供，则大多数是以政府为主体，如社 会保障、医疗卫生、文化教育、社会救助等，因为这些公共 物品无法分割或整合，仍需要政府介入以统筹安排。在城镇 化过程中，政府应当如何提供这些“软”公共物品以满足需 要呢？这些“软”公共物品，有一个重要的特征是与户籍紧 密相关， “新城镇居民”无法公平享受到此类公共物品，面 临的可能只是一个身份上的障碍。成都市辖区范围内建立户 籍、居住一元化管理，消除城乡居民在公共服务上的差距， 为“软”公共物品的供给提供了思路：消除依附在户籍上的