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县乡财政：困境与出路 ”［摘 要］近年来，我国的财政收入以年均20%勺速度增长。但在财政收入 总量增长的同时，基层财力不足问题严重。主要表现为县乡财政困难和庞大的债 务问题。据不完全统计，目前我国县乡政府的债务总规模在 4000亿元到1万亿 元之间。县乡财政困难不仅严重影响基层经济的发展和公共物品的提供， 同时也 制约了我国社会整体发展水平的提高， 更不利于全面建设小康社会。解决县乡财 政困难问题已刻不容缓。本文在考察了县乡财政困难具体情况的基础上， 从我国 现行财税体制、经济和社会因素等方面进行了多角度的原因分析， 力图为县乡财 政解困提出一些切实可行的政策建议。 ［关键词］县乡债务 财政收支平衡 转移支付 一、县乡财政困难的主要表现人均GDPW人均财力是反映一个地区公共服务水平的重要指标。就 20XX年人均 GDPffi人均财力来看，东部地区人均 GDF%中西部地区的倍和倍。东部地区人均 财力为中西部地区的倍和倍。可见我国东中西部公共服务水平差距之大。其次， 就城乡居民收入来看，我国城乡居民收入差距普遍存在，但东部地区的城乡差距 相对较小，中西部地区，特别是西部地区的城乡差距相对较大， 地区和城乡差距 的拉大势必阻碍社会的均衡发展。同时贫富悬殊乂是社会不稳定的一个主要根 源。社会问题丛生也会直接影响到经济建设，影响到国家的可持续发展。 3. 财政赤字普遍，债务负担沉重。据统计，20XX年全国36个省、自治区、直辖市 和计划单列市中，有16个省份的乡镇财政决算汇总出现赤字，集中分布于中西 部地区。除了这些显性赤字外，更为严重的是，一些地方财政部门在布置决算编 报工作时，层层要求不准编报决算赤字，在批复决算时，对下级编报的赤字决算 也不予批复，致使下级财政部门采取各种手段隐瞒赤字。隐形赤字的存在也不容 忽视。由于财政收不抵支，有些地区的基层政府甚至只能“借债度日”。 就县乡 财政债务规模来看，国内专家普遍认为大致不少于1万亿元。另据里昂信贷证券 的估计，我国县级财政债务高达 3万亿元，占全年GDPffl 30%即使按1万亿元 的债务计算，中国20XX多个县平均负债高达5亿元。债务问题已成县乡财政的 沉重包袱。而基层财政危机最有可能向农民转嫁。一般来说，越是基层政府，越 是传统农业区，政府预算内收入中对农业各种税费的依赖性就越大。 农民负担与 县乡财政危机是直接在一起的。由于地方财政支出压力大，为维持机构正常运转， 长期以来农业特产税征过头税的现象普遍存在。 向农民乱收费、乱摊派、乱集资 等现象也屡见不鲜。 二、县乡财政困难的原因分析 （一）体制性因素 事权与财权脱节，财政收支失衡。从县乡财政收支情况来看，巨额债务多 在近十年间形成，以1994年分税制改革为“分水岭”。分税制改革前，县乡财 政主要由县级统收统支，基层政府基本上不存在债务。分税制改革的实施使财政 收入向上集中。表现在税种划分上，增量大的税种主要集中在中央，地方固定税 收大多为零散和收入不稳定的税种， 征收难度较大。如增值税的大部分，消费税 的全部都归中央，剩余部分乂主要集中在省市两级财政。与此同时，“事权下放” 使财政支出责任向基层政府转移。虽然我国目前就不同层级政府间的事权责任并 没有明确划分，但就财政支出责任来看，地方政府主要负责提供各项社会公共服 务。如：教育、医疗卫生、社会保障、住房和城市建设等。而我国基层各级政府 的收支划分是根据上下层级的政府管理体制进行的。上级政府有权决定其直届下 级政府的支出划分。这种体制最直接导致的问题是：各级政府间财力的纵向不平 衡。在运作过程中，出现财政收入过度集中于省、地（市）两级，县乡财政收入 明显不足的现象。同时，由于没有明确的正式责任分工， 地方政府的重复支出也 导致提供公共服务的不足和效率的低下。 就财政支出的具体情况来看，1978年中央、地方政府财政支出基本持平。从 1995年开始，地方政府的支出份额逐年上升，目前已达到 70咖上。其中55恕 上的支出来自省级以下的地方政府。 特别是在一些重要的社会服务领域， 如：教 育、医疗卫生、文化、科学、社会救济和福利等领域，地方政府发挥着重要作用。 单就县乡政府的财政支出情况来看，县乡财政占教育总支出的 70恕上，占医疗 总支出的55-60%.而在大多数国家，教育和医疗卫生支出多由中央政府和省级政 府负责。社会保障和福利多由中央政府负责提供。 显然，从我国政府间财政支出 责任划分来看，主要问题在于公共支出过度依赖于基层财政。 总之，可以说，基层财政困难是分税制改革的一个负面效应。处于五级财政 底层的县乡财政，话语权最少，可支配财力有限，事权和财权脱节，往往成为上 级政府转嫁财政危机的一个重要渠道。就是中央财政返还的部分财力也常常被上 级财政部分截留。还相当程度地存在“中央