{行政管理制度}论我国现代行政程序制度.pdfVIP

{行政管理制度}论我国现 代行政程序制度 众所周知，当前我国行政执法过程中有法不依、执法不严的问题比较 突出，行政执法工作的随意性较大，在相当程度上着混乱和无序的现 象，这不仅不符合依法行政的要求，而且势必对社会主义市场经济体 制的确立和正常运转产生阻碍性作用。造成上述问题的原因固然是多 方面的，但其中行政执法程序制度的滞后确是一个易为人们所忽视的 极其重要的原因。我国行政执法程序制度的滞后并非表现在数量上， 单从数量上看，我国行政执法程序非但不落后，甚至还可以说是比较 发达的。我国行政执法程序制度的滞后主要表现在它的质量上，即其 对行政管理相对人的 “正向约束”过强，而对行政主体的 “反向约束” 过弱；行政程序基本上是行政管理的附庸和工具，缺乏现代行政程序 相对于行政活动所应有的独立性。为什么我国行政执法程序制度会形 成这种落后于时代的状况呢？本文拟就这个问题谈几点看法，并就现 阶段革新我国行政程序制度的有利条件作一些分析。 一、建立、健全现代行政程序制度的一般条件 现代行政程序制度不是凭空产生的，其形成与发展必须具备一定的社 会条件，否则，即便在法律确立了现代行政程序的某些形式，它们也 不能在现实生活中真正发挥作用。 分析发达国家现代行政程序制度产生和发展的进程，我们可以发现建 立健全现代行政程序制度，实现行政执法活动的有序化，必须具备以 下三点基本条件： （1）运用法律手段制约政府权力成为一种强烈的社会需要； （2）国家统治者和社会成员普遍认识到行政程序对于成功地规范和 控制行政行为具有不可替代的作用； （3）实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于实现行政目标 的价值。 现代行政程序的核心和灵魂是规范和控制政府行政权力。如果社会没 有制约政府权力的需求，或者即使有这样的需求但没有强烈到足以迫 使统治者采取措施认同这种需求的地步，现代行政程序的 “反向控权” 价值就不可能被发掘出来，加以充分利用，因此，普遍要求制约政府 行政权力的政治气候和社会氛围是行政程序由传统程序向现代程序 转化的催化剂，缺少了这样的催化剂，行政程序永远只能在传统行政 程序的水平上徘徊。发达国家的经验表明，通过法律手段制约政府权 力的社会需要越强烈，行政程序制度现代化的水平便越高。 然而，制约政府权力的需要与建立现代行政程序制度之间并不存在同 步关系。制约政府权力的愿望促使人们去努力寻找并试验种种控制政 府权力的方法。行政程序的控权功能和价值一开始并未为人们所认识， 人们首先想到的是通过实体法对政府的行政行为加以控制。直到 19 世纪中后期，也即欧洲资产阶级革命胜利 200 多年后，西方发达国家 才认识到行政程序在控制政府行政权力方面的作用，陆续制定了行政 程序法典。西方的实践表明，民主制度和控制政府权力的要求为现代 行政程序制度的产生和发展创造了条件，但它们不会立刻造就出现代 行政程序制度，这中间有一个认识的过程。 实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于寻找目标实现的价值 是现代行政程序能够生存和发展下去的又一个重要前提。在传统行政 程序制度下，行政目标和利益至上，程序是为行政目标和利益服务的， 因而为实现行政目标和利益可以牺牲程序。现代行政程序则相反，由 于它具有保障行政利益和保障人权的双重属性，因而不允许出于寻找 的需要而牺牲程序。程序不容违反，即使是单纯的程序违法行为也必 将影响实体行政行为的效力。立法者如不决心维护行政程序的权威， 甚至不惜牺牲个别行政利益就不会有现代行政程序制度。 二、我国行政执法活动无序现象的原因分析 我国行政执法活动之所以长期处于无序状态是因为上述现代行政程 序产生和发展的三点基本条件建国以后总的说来没有得到满足。1.在 制约政府权力的意识方面。政府的权力需要制约，不受制约的权力必 然产生腐败，这在今天看来是最简单不过的道理，然而，建国后至 80 年代前的 30 多年间，如果有人提出制约政府权力的思想，定会被视 为离经叛道的奇谈怪论而招致众人的批判。客观地讲，在建国后的 30 多年间，虽然我国早就在宪法中确立了民主共和政体，但制约政府权 力的思想既未得到国家认同，也未形成普遍的社会思潮，其原因似有 以下几点： （1）历史文化原因。政府官员滥用权力侵害公众利益的现象在东西 方都是一样存在的，但东西方国家解决这个问题的传统方式却不一样。 西方国家很早就采用 “以权力制约权力”的方法防治官员滥用权力和 保障民主的实现。西方国家的权力制约机制主要包含两方面的内容： 一是国家机关之间的分权与制衡；二是民权对国家权力的制约。分权 防止了国家权力的过分集中和