{行政管理制度}违法行政规范性文件之责任追究二研究与分析.pdfVIP

{行政管理制度}违法行政 规范性文件之责任追究二 研究与分析 法院能否对其进行审查处理。所谓政治行为常常仅被限于对国家主权的运用，而行政机关除 主权运用以外制定公共政策的行为都没有例外地被视为执行法律的行为，与政治问题没有关 系，都必须接受法院的审查，一旦违法就须承担相应的法律责任。政治行为不能受法院审查 主要是基于分权的需要，以及保持法院的中立和权威的需要。从各国的司法实践来看，政治 行为在司法活动中受到严格限制，其范围呈现出逐步缩小的趋势。 那么，是否只有政治行为才能引起政治责任呢?应当说不是。执行法律的行政行为也可以引 起政治责任。这实际又涉及一个问题，即政治责任和法律责任的区别是什么?一种代表性的 观点认为，政治责任的承担是基于政府政策的失当和不合理，而法律责任的承担是基于政府 行为违反了法律，构成违法行为。依照这一标准，只有在政府决策失误和不称职时才应当承 担政治责任，而在政府行为违法时应当承担的是法律责任而非政治责任。但本文更倾向于同 意这样一个观点，即 “一个政治责任主体，也可以同时是法律责任的主体” 。 “决定政策之 官员，除负行政与法律责任外，并兼负政治责任。”“官吏行使职权，本来有遵守法令的义 务，官吏玩忽法令，在法治政治之下，也须负法律上的责任。”政策的失误和不合理固然应 当承担政治责任，但违法是比失误和不合理更为严重的行为，不能因为承担了法律责任就免 除政治责任。因为一个基本的共识是，在民主社会中，公共权力行使者的政治责任实际就是 对议会和选民的责任。议会和选民对公共权力行使者的要求很高，而法律对他的要求则是最 低的底线。而法律的底线实际就是议会意志和选民意志在政治责任方面所能忍受的最低限度。 所以行政机关制定的文件一旦违背法律，当然就违背了公意，不仅要承担法律责任，还要承 担政治责任。 但是，制定违法文件需要承担政治责任，并不是说违法文件的责任性质就是政治责任。按照 唯物辩证法的基本原理，事物的性质是由矛盾的特殊性决定的。由于政治行为的要求高于法 律行为的要求，所以任何违法的行为其实都是违背政治义务的行为，任何违法的责任都是首 先以政治责任为代价的。所以，相对于具体的法律责任而言，政治责任其实是一种普遍性的 责任，属于矛盾的普遍性;违法行政规范性文件可能导致政治谴责和制裁的后果，但是，它 的责任是基于违背法律而产生，其性质是具体法律层面上的责任，属于矛盾的特殊性。将违 法行政规范性文件的责任归于政治责任，不仅是将行政行为的违法性视为不当性，而且是忽 视了矛盾普遍性和特殊性的区别，它的直接结果就是导致对法律责任的忽视，导致以承担政 治责任的形式来代替具体法律责任的承担。 通常说来，政治责任的追究方式包括责任主体迫于外界压力而实施道歉和辞职，议会对责任 主体实施质询、弹劾、不信任投票和罢免等。但显然这些追究方式与法律责任的追究相比更 具有道义色彩、非强制色彩，它的启动程序都是相当重大和复杂的。所以，代议制理论的一 个重大发明就是，议会和选民对公共权力行使者的控制不仅有政治控制，还有宪法控制，而 更倚重的是具体的法律控制，通过普通司法机关的审判去约束和监督行政权力的行使。其中， 法律控制是具体的、日常的，政治控制是重大的、例外的;法律控制是强制的、客观的，政 治控制是非强制的、道义的和主观的;法律控制是低成本、高效率的，而政治控制则是高成 本、低效率的。所以，对于违背政治义务的行为，实际上不到万不得已的时候，是不去诉诸 政治途径解决问题的。而一旦要追究政治责任，这种 “政治责任的实现相对法律责任的实现 而言具有优先性。”比如一旦某一公共官员被确定须负刑事责任之前，他首先要被罢免和剥 夺通过政治途径获得的公共职务，以免他利用这种公共职务进一步危害社会。因为 “如果不 优先追究政治责任，政治责任主体仍然握有公共权力，其作为法律责任主体所应承担的法律 责任就可能因为权力的影响而得不到有效追究。” 而在我国，人治的影响根深蒂固，行政机关的权力没有得到应有的约束，公民的选举和罢免 制度还存在不少问题，权力机关职权的行使还有待于进一步加强，违宪审查制度的建立还不 是一个可以预期解决的问题，这些都使得对于公共官员所谓政治责任的追究几乎不可能实现。 所以，将行政机关制定违法文件的责任笼统地归于政治责任，对于明确文件制定主体的法律 责任、推进依法行政是十分有害的。而从实际出发，在人民代表大会制度的体制内，借助和 完善有限的司法资源，将违法行政规范性文件的责任性质准确地定位于法律责任的层面上， 通过司法途径予以解决，其理论和实践意义是十分重大的。 (三)关于违宪责任之非 同样有意思