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中国古代中央行政管理体制沿革略 摘要：中国古代中央集权制度下，中央行政管理体制的变化与调整呈现出以下几条规律：围绕皇权的行 使而形成的双轨辅政机制；不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性；皇权与相权之间的矛盾 是促使行政管理体制发生变化的内在原因；体制外的因素介入行政运作等。通过对中国古代中央行政管 理体制的研究与探讨，得出以下几点启示：权利互相制约是保证国家政治活动有序进行的基本前提；加 强监察权的独立性与权威性是防止私权公权化的重要手段；机构设置应适应于社会经济变化发展的需要 ；参谋职权的界定应明确规范。 关键词：中央权力机构；辅政制；皇权；相权。 中国素来以历史悠久著称于世，产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才，出 现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的 经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，又有一些落后的制度。而对中国行政制度史的研究，不 仅是学术上的重要课题，而且还在于以史为鉴。鉴往知来，掌握历史发展规律，明了时代的趋势。因此 ，本文试图通过对秦朝至清朝的中央行政管理体制的产生、发展及其演变过程给以规律性认识，对正反 两方面的经验教训进行比较，并作一定的探讨。 一、中国古代中央行政管理体制沿革 （一）秦汉时期的三公九卿制。 公元前 221 年，秦朝统一六国，秦王嬴政建立了大一统的中央集权的秦王朝，首创在中国封建社会延 续 2000 多年的皇帝制度。为了巩固封建统一，秦始皇采取了一系列措施来加强中央集权，如“海内为郡 县，法令由一统” ，[1] （P16 ）建皇帝之号，立百官之职“ ”等[2] （P16 ）建立了第一套比较完备的、系统, 的国家管理机构―――金字塔式的中枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端，拥有最高的行政、司法、 军事、财政、人事等各方面的权力“ ，天下之事无大小皆决于上” ，[3] （P16 ）且这些权力是不受任何限 制的。其次是“三公” ，为秦代国家的中央中枢决策机构，协调皇帝处理国家大事。“三公”即指丞相府、 太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中枢决策机构，其职能是“掌丞天子，助理万机” 。[4] （ P273 ）太尉府为秦代中央最高军事机构，御史大夫为秦代中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行 政执行管理机构，则位于第三层次，分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、宗正 、少府等，分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也各有其属吏，上与三 公府对口，下与郡县连接，将皇帝及中枢机构的决策，传达到具体的执行部门，并负责指导监督执行。 可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一起，是封建社会早期国家机构设置的 一种特色。西汉中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化，仍以“三公” 、“九卿”各府为主体。但随 着社会的发展，较秦代而言，西汉机构组织更为健全，职能更加完善，分工亦更细致。东汉时期的国家 机构，仍大体承制西汉原则，但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名称已演变为：司徒府、太 尉府和司空府（即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府）。其中，太尉府作为东汉中央最高军事机构 ，位于“三公”之首，不仅掌管武事，同时也分管诸多行政管理事务，是东汉“三公”机构职权发生变化的 标志之一。东汉时期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机构，架空了“三公”府。光武 帝刘秀信任并重用身边的侍臣―――尚书，使原归于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。而尚书台“六 曹”机构的设置，行政分曹办公，使行政机构的职能趋向完备，为以后“六部”制机构的设立奠定了基础。 总体而言，三公九卿制的行政体制，对于国家行政管理的需要，还不十分适应。这主要体现在管理国家 政务与管理皇家事务的机构没有明确分开，而且行政执行机构中管理皇家事务的机构所占比例大；一些 重要的职能还没有专门机构负责执行；此外，九卿的官署还未固定，职无常守现象也较普遍。表明在君 主专制政治生态形成之始，行政体制及其运作，还处于初创和探索阶段。 （二）隋唐时期的三省六部制。 三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期，尤其是唐朝，是我国封建社会发展的鼎盛时期 ，国家政权机构建设也发展到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初，统治者杂采南北朝时期其他各朝机构 设置的体例，正式置设并完善了“三省” 、“六部”制的机构设置格局。即中书省：拟制章奏，出纳诏令； 门下省：主掌审核、驳诏及谏议，大凡中书省所拟之诏令章策，均要经门下省，发现失误处即行驳回， 以减小过失；尚