增减挂钩项目实施存在的问题及解决措施.docxVIP

对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考 对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考 为贯彻中央统筹城乡发展、 促进新农村建设的部署要求， 国土资源部在深 入调查研究的基础上， 按照保障科学发展的总体要求， 提出了以土地整治和城 乡建设用地增减挂钩为平台， 促进城乡统筹发展的基本思路。 城乡建设用地增 减挂钩是指依据土地利用总体规划， 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地 地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成 建新拆旧项目区， 通过建新拆旧和土地整理复垦等措施， 在保证项目区内各类 土地面积平衡的基础上， 最终实现增加耕地有效面积， 提高耕地质量， 节约集 约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 “城乡建设用地增减挂钩”模 式，是对近年来在 “城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点” 中所 采用的一种新的土地整理、 利用和管理模式。 城乡建设用地增减挂钩一方面是 建设用地的挂钩——即在一定区域范围内城镇建设用地的增加， 必须以相当规 模的农村建设用地减少为前提条件， 以盘活闲置、低效利用的农村集体建设用 地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用地， 实现城乡建设用地总规模 的有效控制。 另一方面是耕地的挂钩。 以农村土地综合整治新增加的耕地， 对 城镇建设占用耕地的有效补充， 落实耕地占补平衡， 实现城乡统筹中 “保护耕 地与保障建设”的双赢。从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，是土地利 用结构布局的调整和优化， 也是城乡土地资源的优化配置。 具体来说，就是依 据土地利用总体规划和城市、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求， 引导农村居民点适当集中建设， 同时开展对旧村庄的复垦还耕， 在保证农村必 要建设用地的前提下， 将节约的土地用于城镇建设， 实现城镇建设用地增加和 农村建设用地减少相平衡， 耕地占用与复垦相平衡， 城乡建设用地空间布局优 化。城乡建设用地增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、 保持经济可持续发展的基础性工作， 是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设 社会主义新农村的重要突破口。 一、当前城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题 （一）对挂钩政策的认 识存在偏差 一方面一些地方把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用地 计划指标的方式方法，对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用认识不 足。有一些地区过分关注周转指标， 简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的 手段，对周转指标的关注度太高， 期望值过大， 存在着片面争取周转指标规模 的倾向。另一方面，由于工作没有按照要求进行，趋于片面，各地村镇建设规 划滞后，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够； 前一 阶段的试点工作， 主要在于拆旧复耕和新村建设等， 没有综合考虑田、 水、路、 林的整治，没有充分做好与当地农民就业、 产业发展、新农村建设的协调和整 体推进。（二）性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向城镇化过程中容 易出现土地城镇化了， 但是人留在农村； 或者人跑进城里了， 但是农村还留有 居住的地方，这就是一个城镇化过程不合理的现象。 在目前我国城乡二元结构 的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区， 似 乎是消除了行政上的影响， 但是我国长期形成了城市和农村的区别， 国家政策 长期偏向城市， 已经成为一个思维导向， 当城市和农村发生利益冲突时， 利益 总是偏向城市。 在一个项目区内， 本来需要两个行政区协商的事情变成为在项 目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。 （三）对农民和集体的利益考虑不充 分 首先，从居民点的整理来看， 国家规定农村居住用地不得超过 150 平方米， 但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准， 而这个超过的部分事实上 是新增耕地的潜力部分。 超过的这部分怎么处理， 是否应给予补偿以及如何制 定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。其次，由于挂钩 项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。 然而在中国的现实条件下， 比较容易忽视民众的意愿。 民众祖祖辈辈生活几十 甚至几百年的地方， 形成了特定的文化、 特定的社会生态， 他们是否愿意搬迁， 是否愿意家园环境改变， 是应该考虑的。 依靠行政规划建立起来的项目区， 如 果只关注要实现的行政目标， 就容易忽略这些要求。 第三，政府对如何在挂钩 政策的实施过程中还利于民、 造福百姓，考虑得不够，也缺乏有效的保障措施， 绝大多数试点地区没有制定土地收益管理办法，大部分收益被地方政府拿走。 （四）农村居民点成片拆旧整理难度较大由于我省是一个高原山区省份， 全省 土地面积按地形看，山地占 84％，高原、丘陵约占有 10％，坝子（盆地，河 谷）仅占 6％。自然