适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设计.pdf

适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设计 一、我国当前政府间转移支付制度分析 转移支付是指公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让给其他主 体使用所形成的支出。这里我们研究的转移支付是指发生在各级政府 之间的资金的无偿转移,也称为政府间转移支付。我国的政府间的转 移支付主要是中央政府对地方政府的纵向转移。 (一)我国政府间转移支付制度的现状分析 我国尚未建立起规范的政府转移支付制度, 目前实行的是原体制下的 转移支付办法和过渡转移支付办法相结合的一种非规范的过渡性、旧 制度的“混合体”。主要由以下几部分构成: 1.一般性转移支付。它包括原体制补助与上解和年终结算补助与上 解。前者是 1994 年财税体制改革以前推行的财政承包体制的延续,即 在新的分税制体制下,部分省市继续按财政承包体制向中央上解收入, 中央向部分省市给予定额补助。后者是指在每个财政年度结束后,中 央财政与地方财政对该年度在体制之外发生的某些事项进行结算,形 成财政资金的双向转移。 2.税收返还。为了照顾地方的既得利益,1994 年财税体制改革规定,从 1994 年起,开始实行中央向地方的税收返还。返还额按 1993 年地方净 上划给中央的数额(消费税+25%增值税- 中央下划收入)为基数,全额返 还, 以后在此基础上逐年递增,增速按当地增值税与消费税的增长速度 的 1 ∶0 3 系数确定。若 1994 年以后中央净上划达不到 1993 年基数 则相应扣减税收返还基数。 3.专项补助。专项补助包括两部分,一是中央向地方的专项拨款,如对 文化、教育、卫生、环保等项目的直接投入,此种支付一般有方向和 项目控制,主要为公共福利项目。二是扶贫救灾等临时性支出,也由中 央财政直接支出, 由地方财政接收。 4.过渡性转移支付。以上几项内容都是以 “基数法”来确定转移支付 额,中央政府于 1995 年推出了“过渡期转移支付办法”,实行过渡性转 移支付, 由传统的“基数法”向较为科学、客观、公平的“因素法” 转变。这种办法主要是以客观因素为标准,通过计算来核算地方财政 收入能力和支出需要,在核定各地支出标准时以人员经费、公用经费 和其他支出等几项总和作为该地区标准支出额,并与 1994 年实际财政 能力进行比较,把经过税收努力,收入仍不抵支出的地区列为转移支付 对象,然后对其进行困难程度分析,用人员经费和公用经费占当年财力 的比重作为考核指标,若该指标大于 80%,则作为转移支付对象,否则 暂不予考虑。 目前我国中央对地方的转移支付包括以上四种主要形式,1997 年,我国 用于转移支付的资金总量为 2795 21 亿元,其中主要是税收返还,为 2011 63 亿元, 占转移支付资金总额的72%;其次是专项补助,为 515 9 亿元, 占 18 5%;再次是一般性转移支付,为 217 47 亿元, 占7 8%;过渡性 转移支付为 50 21 亿元, 占 1 8%。从 1995 年实行过渡性转移支付办法 的几年来的发展趋势看,一般性转移支付所占比重基本维持不变,税收 返还比重下降了 3 个百分点;专项补助由 1994 年的 15%提高到 18 5%, 是所有项目中比重提高最快的项目。通过过渡期转移支付办法分配的 资金从无到有, 已占总量的 1 8%。 (二)我国现行政府间转移支付制度存在的问题 1.旧体制保留下来的一般性转移支付中存在着资金的双向流动问题。 地方上解中央后,中央再返还地方,存在着资源浪费问题,而且也不符 合分税制的要求,而且资金划拨数额缺乏说服力,多数是双方讨价的结 果,随意性很大,与转移支付制度的建立目标相距甚远。 2.税收返还数额以 1993 年的收支额作为基数本来就缺乏说服力, 以后 各年的返还数额按照它来确定,就更缺乏科学依据,而且只是对原有分 配格局的维持。几年来,中央用于平衡地区间差异的财力没有多少增 加,而且平衡效果也不明显,难以实现地区间的横向均衡。 3.专项补助难以发挥应有的作用。专项补助应属于中央政府掌握的具 有一定灵活性的转移支付项目,中央政府可以决定其支付水平和支付 方向。其支付水平和方向应体现出中央财政所应发挥的职能范围。而 目前中央对地方的专项补助大多属于应由地方财政安排支出的范围, 而且专项补助的安排也逐渐固定化,有些地方财政已对其形成依赖 性。专项补助失去了本身所应具有的鼓励作用。 4. 因素法转移支付发展缓慢。1995 年开始实行的以“因素法”为基础 的“过渡期转移支付办法”是我国转移支付制度的一大进步。首先, 其引入了因素法,为客观、科学、规范地管理转移支付打下了基础;其 次,引入了激励机