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对目前国有资产管理体制改革的思考 一、关于“国家所有”与“政府履行出资人职责”的关系 相比十五届四中全会提出的“国家所有，分级管理”，十六大提出“在 坚持国家所有的前提下，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资 人职责”，显然是前进了一步。最明显的进步在于政府职责由“管理” 变为“履行出资人职责”。 中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，的确存在一个明 确政府（特别是地方政府）行使产权的边界问题。政府作为出资人代 表，产权（占有权、使用权、收益权、处置权）中哪些权利有，哪些 权利没有？如果地方政府履行出资人职责，把国有企业卖掉，资本利 得归谁？资本损失怎样处理？由地方政府履行出资人职责，中央政府 是不是就完全不管了？这些都是不能含糊的问题。 二、出资人职责是什么 明确政府行使产权的边界，实际上就是明确政府作为出资人代表到底 履行什么职责。十六大提出：中央政府和地方政府分别代表国家履行 出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和 管人、管事相结合。这些说法，基本上勾勒出了一个人格化的出资人 代表的轮廓。但是这种表述仍然有许多值得推敲之处。 首先是“享有所有者权益”。所有者权益，是一个物权或财产权的概 念，法理上所界定的产权包括收益权、占有权、使用权、处置权。出 资人代表行使后三项权利，歧义不大，关键是收益权。政府作为出资 人代表所享有的收益权不同于自然人所享有的收益权。 其次是“权利、义务和责任相统一”。前面已经对出资人代表享有的 权利进行了分析。政府作为出资人代表，所承担的义务与责任也应当 进一步明确。作为自然人产权主体，与获得财产利得这种权利相对应， 承担资本亏蚀是一项义务。出资人代表则不同。如果国有资本发生亏 蚀，出资人代表要承担的不是经济赔偿（也赔不起），其义务更多地 表现为责任——法律责任或者是政治责任。这也是十六大报告中强调 “责任”这个概念的原因。 第三是“管资产和管人、管事相结合”。在国务院机构改革方案说明 里，对国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的“三管” 职责做了界定：通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行 监管，可以认为是管资产；代表国家向部分大型企业派出监事会，通 过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩， 可以认为是“管人”；指导推进国有企业改革和重组，拟订国有资产 管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进 行指导和监督，承办国务院交办的其他事项，可以认为是“管事”。 对比《公司法》中关于股东代表（也就是所有者代表或出资人代表） 职责的规定，我们发现两者还有不小的差异。首先，在 《公司法》中， 没有“管资产”一说，只对按资本管理原则行使所有权有明确规定。 其次，“管人”一般是指任免公司董事、监事，而不包括任免总经理 （那是董事会的事），比较而言，机构改革方案说明中“企业负责人” 的概念过于含糊。再次，“管事”主要指对企业的收益分配方案、增 资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项（如重大投资和 债务）有股东表决权，这与国资委管的“事”有很大不同。 对比机构改革方案说明中的前言后语，我们也可以看出机构改革方案 说明开宗明义地指出了国资委成立的指导思想：贯彻落实党的十六大 的要求，推动国有经济布局和结构的战略性调整。可见，国有经济布 局和结构的战略性调整，应当是国资委该管的最重要的“事”。 参考国资委成立的指导思想和初衷，参照 《公司法》的有关规定，我 们认为国资委的职责应当是：制定国有资本营运战略（包括制定战略 目标和战略实施方案）；按照国有资本营运战略调整国有资本的布局 和结构；编制国有资本经营预算和报送国有资本经营决算；选派和更 换国有资本营运主体（包括国有资产经营公司和大型企业集团）的董 事、监事；考核国有资本营运主体的营运业绩；决定国有资本营运主 体的设立、分立、合并、变更等重大事项。 三、管资产、管资本还是管企业 现阶段，国有资产、国有企业的提法，主要是受到行政管理体制的影 响。国务院机构改革方案说明中指出：国资委的监管范围，确定为中 央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资 产，由改革后设立的省、市（地）两级地方政府国有资产管理机构负 责监管。其他国有资产，依照相关的法律法规进行管理。这种说法颇 有值得商讨之处：其一，随着股权多元化，原来意义上的国有企业会 有私人资本、外资注入。此时，所谓中央和地方所属企业中，哪些资 产是国有资产？哪些资产是非国有资产？国有资产的概念难以明确。 而提“国有资本”就比较明确了。其二，随着混