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公共财政的法治基础 一、 公共财政的含义 公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。 公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而 言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会公共需要，财政则是实现政府职 能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和发展的主要依据在于满足 社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。依据西方财政 学理论，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求，但却无法通 过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供，因为政府 提供公共产品是采取非市场方式的，不具有赢利性，且对所有的主体一视同 仁，平等地提供服务、平等的收取费用，再加之民主代议制度下必须符合建立 在个人利益基础上的公共利益，接受选民的监督，因此这种财政活动具有明显 的公共性，故而称之为公共财政。 本来，财政的英文是Public Finance，即公共财政。在西方国家里，财政 就是公共财政，而在我国，财政的概念是指计划经济体制下的财政，或现在意 义的基础财政，公共财政是市场经济条件下的财政。因此，在我国的语境下探 讨公共财政别有一番风味。 公共财政是按国家（政府）提供公共商品的决策方式来划分的类型，与此 相对应的应是“家计财政”和“计划财政”。在公共财政模式下，经济建设投 资支出的比重，随着市场经济发展阶段的变化而改变，著名发展经济学家罗斯 托和财政学家马斯格雷夫关于“公共支出增长的发展模型”大致为我们在公共 财政模式下安排经济建设投资支出的比重提供了定性参考，但具体比重则要视 经济发展的具体情况而定。搞公共财政的目的在于根据社会主义市场经济下社 会公众的意愿来提供公共物品，满足社会成员的社会公共需要，从而通过财政 与市场的分工与合作，充分发挥两种机制各自的优势，尽可能提高全社会资源 配置的效率，使有限的资源更好地满足全社会成员不断增长的物质文化生活的 需要。 公共财政有几个鲜明的特征，首先就是要以满足公共需要为主要目标和工 作重心。而以提供公共产品和服务作为基本方式，是公共财政的第二个特征。 这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制， 以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明，千千万万市场主体分 散决策这种运行机制、资源配置机制，更有利于解放生产力。但是市场有缺 陷，有其失灵的领域，我们就必须在这些领域，特别是在公共产品和服务不能 有效提供的领域，由政府担负起应该负的责任，职能应该到位。公共财政的第 三个特征就是要以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政必须实 行政府理财的宪政化、法治化、民主化。税收所得的收入和支出要绝对分开。 收税的机关不能决定钱如何使用。第四个和公共财政紧密相连的基本特征，是 公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事 前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财 政的表述直接呼应的，就是不能把什么都放在桌面下藏着，由部门内部少数知 情人来讨论，而是要最大限度地把信息提交给社会成员。但除特殊的机密外， 如某些国防问题。除此之外，应该公开的一定要有公开性，公开性要具体落实 在透明度上。 对公共财政的概念、类型归属以及具体特征进行了讨论会之后，我们对公 共财政的含义就有了基本的了解，接下来就可以开展公共财政的法治基础话题 的探讨。 二、 公共财政的法治基础 关于公共财政的法治基础这样的话题，已有相关的文献进行了论述，作者 把公共财政的基础归结为两点：1，法律体系的健全；2，法律得到普遍遵从。 我认为，作者点到了公共财政法治基础的一般要求，但是没有从实质的地方抓 住要害。作者的这一种论述仅仅是对公共财政法治基础进行了概念上的简单推 演，并没有从公共财政的特点出发进行论述。依据作者的思路，任何制度任何 文明的法治基础都可以说成这两点。我们可以说金融法治的基础是法律体系的 健全和法律得到普遍遵从，我们也可以说经济法治的基础是法律体系的健全和 法律得到普遍遵从，我们还可以说刑事法治的基础是法律体系的健全和法律得 到普遍遵从，等等。这样一来，公共财政法治基础的特征论述就被隐藏起来。 我认为这样一种视角的论述有着一定的意义，但是对公共财政的法治建设并不 能起到很实质的和指导化的作用。本文试图突破这样一种视角，从公共财政的 独特内容入手来谈公共财政的法治基础。 公共财政活动的内容根据其性质可以分为财政权力活动和