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欠发达农村地区的治理困境与对策 摘要：我国欠发达农村地区的发展已成为乡村治理的难题。为实现城乡一体化发展，在乡村振 兴的背景下，以四川省乐至县 A 村为例，探析我国欠发达农村地区所面临的治理困境：治理主体单一 ，农村空心化，基本公共服务缺失。针对这些困境，利用SWOT 分析法，以多中心治理为研究视角， 阐释了治理困境的出路在于理顺村级治理结构、多元主体共同治理和以农村社区为单位治理。 关键词：乡村振兴；欠发达农村地区；治理困境及出路 我国欠发达的农村地区往往是区位偏、自然资源有限、社会内生动力有限等，短期内国家政策 扶持成本高、效益少，因而成为农村治理中的“老大难” 。在乡村振兴战略的任务指引下，要解决欠发达 农村地区的整体性贫困，缩小城乡差距、农村地区间的差距，顺利实 2020 年全面建成小康社会的奋 斗目标，探讨其治理现状、分析其困境就显得十分必要。 一、治理的现实困境 （一）治理主体单一 在我国，政权下乡不进村。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，在村级治理体系中实 行基层群众自治制度，村民自己当家做主。然而在实际运作中，基于种种原因，基层政权蔓延在整个村 级治理活动，基层政府通过村党支部，自上而下地命令主导村务，忽略了村民的表达意愿；村委会的运 行也十分依赖基层政权，村民自治的初衷被掩埋，村级治理中基层政权成了一家独大。A 村是县级精准 扶贫村，现有村支部书记一名、村主任两名、驻村书记一名，另设村支部和村委会管理村务，除此之外 ，没有任何组织参与治理，村委会也没有设下属委员会，治理主体单一。此次扶贫资金有200 万，其 中 30%用于建房补贴，70%用于公路、田坝等基础设施建设以及产业扶持。在整个扶贫过程中，没有 通过村民大会表决扶贫资金的使用，没有听取村民的意见，没有因地制宜，扶贫整个过程简单粗暴，收 效甚微，资源浪费严重，就仅有政府一只手在发挥作用，脱贫的内生动力并没有充分调动。 （二）农村人口空心化 在原有的城乡二元结构体制下，城市和农村的发展间形成了一条鸿沟。农村的推力、城市的拉 力，为了生计或者其他可追求的一切，大量青壮年农民进城务工，通过读书或者其他途径走出村庄并且 有能力在城市扎根的人也不愿意再回来，农村人口逐渐流失，有房无人，土地荒置，呈现空心状态。在 此基础上，原有的村集体文化、习俗以及社会资本也在逐渐丧失，维系乡村发展的本源性力量也面临巨 大的挑战。A 村共有 13 个队，403 户，1237 人，外出打工的大约在 60%以上，留居村中的主要是老弱 病残和儿童；调研中，我们了解到在政府下达的一个就业培训中，要求身体健康、50 岁以下的村民参 加培训，符合条件到场的不到 10 人。这足以证明不是村里青壮年人口少，而是留村人口自治意识薄弱 。 （三）基本公共服务的缺失 享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责，一个健全的基本公共服 务体系包括生活的方方面面。而在这类欠发达的农村地区中，尚未形成一个健全的基本公共服务体系， 基本公共服务供给严重不足。A 村没有学校，所有的学生都只能去乡镇求学，乡镇也只有小学和初中， 教育资源匮乏；在交通方面更是差强人意，家家户户难以通公路，而乡上到城里的路一远二烂，这些村 落几乎处于边缘化的状态；乡村医生是村里的主要医疗资源，而一个乡村医生往往是兼管几个村的事务 ，有心无力；原有的熟人社会的民风民俗随着农民的进城务工正在消失，而新的文化体系尚未形成，A 村的留守人口处于离散化的原子状态，发展活力受限。 二、原因分析―――基于多中心治理的视角 （一）“乡政村治”的实践偏差 我国一直奉行“强政府”理念，党委政府在社会事务中占据着主导地位。原本的政策设计是在村 这一级实行村民自治，党的基层组织在行政村中处于领导地位，统筹管理；而在实践中，有能力外出务 工的都进城了，留守的村民由于自身条件，自主意识薄弱，他们没有能力有效参与选举、决议等，最终 一切管理村务的权利都由村委会代劳，而村民委员会的组成者一般是留守村中有一定学识的老年人，他 们对村庄的管理往往依赖基层政权，党委政府顺其自然地包揽一切，村级治理就成了“村政” ，基层民主 自治也就流于形式，乡村治理就变成了政府单一主体的治理。 （二）城乡二元结构的影响 一方面，在计划经济时代，国家集中一切农村资源助推城市基础设施建设和工业化发展，城