加强海岛保护，建立有效的综合管理机制.docVIP

规范海岛管理刻不容缓 薛惠锋? ?薛惠锋（1964~），男，全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任 随着海洋开发活动的不断深入推进，海洋安全地位不断提升。海岛不仅可以作为人类从大陆走向海洋的接替地、对外开放的门户、军事战略上“不沉的航母”和争取更大海洋划界宽度的领海基点，而且拥有丰富的生物、旅游、港口、矿产等资源，具有十分重要的战略地位，一些岛屿甚至是国家主权的重要标志，越来越引起人们的重视。而据全国海岛资源综合调查，我国面积大于500平方米的海岛就有7372个，总面积达8万平方公里，其中有常住居民的海岛400多个，面积在500平方米以下的岛屿和岩礁有10000多个，其重要性可想而知。但由于长期受重陆轻海观念的影响，很多人都认为我国是个陆地国家，不是海洋国家，因而在考虑海岛时，缺乏战略思考和宏观统筹，想的不多、不深，导致我国海岛管理、开发、保护立法滞后，海岛监管和实施工作薄弱，主要表现在： 一是海岛立法滞后。海岛管理缺少法律依据，管理体制不健全，管理职责不清，远离大陆的海岛基本处于无人管理和无序状况。一些想趁国家还未来得及管理之机，先人一步买下某个海岛或开发旅游，或开山卖石养鱼捞虾者大有人在。在浙江象山县旦门山岛，象山海洋游览度假有限公司与该岛周边5个村签订协议，一次性买断旦门山岛权属，建起了海岛狩猎度假区。 二是海岛管理缺位。海岛远离大陆，交通不便，淡水资源短缺，自然条件落后，开发利用的政策不明确，规范海岛开发活动无法可依，开发利用者的权利没有法律保障，开发利用活动缺乏统筹规划和科学论证，盲目性大。虽然国务院赋予国家海洋局负责“拟定我国海岛的基本法律、法规和政策”的职能，但没有明确由哪个部门主管全国海岛开发利用的监督管理工作，没有明确海岛主管部门的管理职责和责任，形成海岛无人管的状态。 三是海岛破坏严重。自20世纪80年代以来，我国海岛开发利用的自主性、随意性较大，破坏海岛资源和生态系统的事件屡屡发生，海岛动植物、植被和生态破坏日趋严重。炸岛、炸礁、炸山取石等严重改变海岛地貌和形态的活动时有发生，严重影响了我国测绘、测量工作正常开展，破坏了领海基点的安全，危害我国主权和领土完整。因炸岛、炸礁及填海连岛等原因，近十年福建海岛数量就减少80多个。有些海岛的无序开发甚至涉及泄露了我国军事机密，干扰和影响了军事活动。 这些问题给我们带来的思考是深刻而多面的：一方面，随着陆上资源的日益枯竭，人们把目光自然投向占地球表面71%的海洋，海洋开发的程度加深了，作为海洋开发桥头堡的海岛就成为关注的焦点所在，这是我们无论用什么办法也难以阻挡的趋势；另一方面，任其开发又会出现生态环境和社会公平等一系列的问题，这些问题已经在近海一些资源比较丰富和远海比较偏远的无居民海岛显现，可以说，大多数中国海岛的国防战略价值和作为领海基点的海域划界价值都大大超过经济开发价值。《联合国海洋法公约》规定“包括岩礁和低潮高地都可以作为海域划界的起点”，我国远在西沙群岛、南沙群岛、钓鱼岛等岛屿外沿的那些连肉眼有时都难已发现的海岛和岩礁，就可想象有多么重要了。所以，不论是远在天边的海岛岩礁，还是近在咫尺休闲旅游胜地，都应该置于国家专门法律制度体系保护之下，开创海岛开发保护新秩序，实现海岛综合管理，促进海洋经济的可持续发展，发挥海岛多功能开发利用价值，促进海岛的开发与管理走上规范化、法制化的道路，这才是保护和开发海岛的长远而根本之策。 一是加快海岛立法步伐。鉴于海岛问题的严重性和复杂性，我们必须贯彻“先保护、后开发”，“重点保护、适度开发”和“多自然开发、少人为改造”原则，尽快着手海岛立法调查研究，加快海岛立法进程，制定海岛管理、开发、建设和保护法规，并逐步形成体系，让海岛法在合适时机出台。同时应该确保海岛管理、开发、建设和保护立法要有利于保护和改善海岛生态系统，有利于海岛经济社会的可持续发展，有利于维护国家海洋权益和国防安全。 二是理顺海岛管理体制。尽快理顺海岛管理体制，建立和形成集中统一有效的管理机制。对于国家公布为领海基点的岛屿实施严格的保护制度，以国家名义设立永久标志，严禁一切可能改变其形状、地貌特征的开发活动。对于国防用岛和自然保护区所在海岛，也要采取比普通海岛更为严格的保护制度。对无居民海岛建立集中统一的监管体制和管理模式，建立一支专业管理队伍，配备完善的船舶、飞机等管理设备，并建立卫星、航空遥感监视等技术体系。 三是加大海岛建设投入。相对于其他领域来说，海岛建设投入少，人才也缺乏，政府应加大针对海岛的财政转移支付力度，加大各专项资金对海岛建设的支持力度，特别是加大对基础设施、管理队伍、科学研究的投入。可以视具体情况，设立“海岛建设资金”。除了加大资金投入、提高中央地方财政性建设资金用于海岛的比例外，还应有政策的扶持：对海岛的开发、建设，实行税收优惠政策；对海