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我国县乡财政运行风险及其化解对 策 摘要：在分税制体制及其相关因素的 作用下，我国处于基层的县乡两级财政的运 行质量每况愈下，已经积聚并隐含了巨大的 风险。风险防范与化解的治本之策在于加快 发展地方经济，改善经济运行环境；明确划 分政府事权，重新界定各级财政职责；完善 县乡财政体制；建立财政风险基金与风险预 警制度。 关键词：县乡财政；运行风险；财政职 责 分税制财政体制改革以来， 地方财政收 入总体上迅速增长。 但处于基层的县乡两级 财政的运行质量却每况愈下， 财政风险日渐 显化。这一状况在某种程度上已经影响了部 分地方的社会稳定和基层政权的正常运行。 为此，改进县乡财政运行质量，化解财政风 险，维护社会稳定，成为财政理论与实践的 重要课题。 一、我国县乡财政运行风险的基本态势 财政支出超常增长，收支矛盾突出，公 用经费难以为继，事业发展能力低下 县乡两级政府作为我国基层政权组织 形式，负有县、乡区域内的公共产品与服务 的提供职责。但近年来，我国一些省、市所 属的县、乡财政甚至难以维持“吃饭”水平， 用来提供公共产品与服务的能力已非常有 限。 据统计，1994—2001年间，地方政府财 政支出平均占全国财政支出总额的 ％而同 期地方财政收入平均仅占全国财政收入总 额的％.超常增长的支出吞噬着增加的财力， 财力的窘困必然制约地方公共事业及地方 经济的发展。这在县乡层面表现更为明显。 2000年，全国2074个县的46%S要财政补 助。而且绝大多数县都不同程度地存在着挤 占专款、拖欠工资、医疗费、差旅费等现象。 如2001年，安徽省30多个县拖欠工资总额 亿元。农村税费改革后，县乡财政的收支矛 盾则更加尖锐。比如，现行村办公费、干部 报酬、“五保户”供养费主要来源于农业税 附加，而农业税附加只有改革前村提留的二 分之一。在上级财政转移支付有限的条件下， 乡村两级公用经费难以为继，县乡社会事业 发展欠账严重。 财政赤字规模巨大，债务负担沉重，基 层财政风险不断累积 在我国省、地、县、乡四级政府中，处 于基层的县乡财政因回旋余地小， 遇有风险 往往难以外化释放。因而在各种因素的作用 下累积了大量赤字与债务。虽然其总体规模 目前尚未作出精准的官方统计， 但据专家预 测，地方财政最终负担的债务很可能是以万 亿计的天文数字，并可能随着时间的推移而 继续放大。这一预测源于债务不同侧面的不 完全统计：目前全国近 40%勺县一般预算呈 赤字状态，部分县虽账面无赤字，却普遍存 在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各 种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存 在的赤字。所以，实际发生赤字县、乡的数 量和赤字规模可能会更大。在财政赤字不断 累积的同时，地方政府负债也日益加重。目 前31个省、自治区、直辖市及其以下各级 政府均不同程度地负有不同形式的各种债 务，而且地方政府的层级越低负债规模越大， 债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过 5000亿元，其中乡镇一级净负债超过 2300 亿元，村级负债则超过 2500亿元。不仅如 此，乡镇政府的债务每年尚以 200多亿元的 速度在递增。 财政收入质量低劣，财政支出刚性增强 依托于税法征收的税收是财政收入的 基本形式，税款及时、足额入库确保了财政 收入质量。但近年来，地方政府的非税收入 增加不仅快于税收，而且一定程度上抑制了 税收的正常增长。而行政性收费、罚没收入、 政府基金等非税收入形式具有“列收列支” 的性质，具有专项用途，难以形成地方政府 正常支配的财力。另外，我国现行地方税收 体系中，不仅多为与经济发展相关性较弱的 零星小额税种，而且在地方预算自求平衡的 约束下，收过头税、不规范举债、寅吃卯粮、 “空转，，收入等现象大量存在，财政收入 “虚增”严重。 低劣的财政收入质量，伴随着刚性的财 政支出，使基层财政背负了沉重的负担。在 国家实施积极财政政策的进程中， 陆续推出 一系列“政策性增资”项目， 需要地方提供 配套资金。如由地方自筹配套的粮食风险基 金，按〈〈农业法》、〈〈教育法》要求高于收入 增长比例的支出安排等， 这些硬性规定强化 了地方财政支出的压力。另外，虽然财政每 年增收达1000亿元之多，但同期财政供养 人员也是大量增加，加之工资制度改革，一 些地区新增财力的 80%ffl于人员经费的增加， 县、乡等基层的比例更高。 地区间财政能力差距日益扩大，区域间 的不平衡态势加剧 分税制体制实施以后，虽然转移支付制 度在不断完善，但与区域经济发展水平相对 应，地区间财政能力差距却日益扩大。如中 西部地区经济基础薄弱，经济发展长期处于 相对滞后的状态。中西部地区的财政能力明 显低于东部地区，而西部地区又低于中部地 区。资料显示，全国县级财政收支占地方财 政收支的比重呈“反向”变动的趋势。 与全 国情况不