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探讨我国防洪减灾对策 摘要：本文从理论层面阐述了洪水管理的科学内涵，并结合防洪和减灾的现状， 讨论走向洪水管理的难点、方向，并对工程规划与建设、法规法制完善与实施、 工程与非工程部署、洪水风险管理、减灾行为社会化等方面应有的举措提出了具 体建议。 关键词：防洪减灾洪水管理对策 20XX年全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议研究提出， 我国防洪减灾要 “从控制洪水向洪水管理转变”，人与洪水“和谐相处”，进而乂提出了 “工程 标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化、保障社会化”的努力方向。在 作者看来，“洪水管理”就是广义的“防洪减灾”， 只是增多或加重了 “规范人 的行为”、“公众参与”、“适应洪水”、“全流域减灾”、“全年管理和调度” 等内容，以至于“发生了质的变化”。近一年来，有关领导和社会各界围绕防洪 减灾对策进行了深入研究、开展了大量工作。作者在这方面也有一些粗略意见， 整理如下供讨论参考。 1对防洪减灾的总体认识 洪水灾害是世界上最严重的自然灾害。据联合国1986?1995年自然灾害统 计资料：洪水灾害发生次数占全部自然灾害发生次数的 32%,造成的经济损失 和人员死亡数分别占全部自然灾害造成经济损失和人员死亡数的 31%和55%。 我国自然灾害造成的经济 损失占GDFffl比例远远大于美国和日本。我国洪水灾 害发生之频繁，造成的灾害 损失之严重是有目共睹的。因此，探索适合我国国 情的防洪减灾对策和措施十分必要。笔者对我国防洪减灾有以下 5方面的认识。 防洪减灾由“控制洪水向洪水管理转变”， 努力推进“人与洪水和谐相处”是 历史发展的必然在与洪水相处的历史进程中，各国人民不断摸索和探索，取得 了很多宝贵的经验，处理洪水的方式随着历史的发展和社会的进步逐渐发生变 化。从美国密西西比河、欧洲莱茵河和其它一些大江大河防洪减灾的历史进程看， 人们对待洪水的方式和态度大致经历了 3个不同的阶段。一是古代被动地适应洪 水的阶段。在这个时期，社会生产力低下，人类改造自然的能力很低，洪水如猛 兽，来了只有躲避；二是控制与防御洪水的阶段。随着社会的发展和生产力的提 高，人类定居点范围逐步扩大，对土地的需求增加，人们开始向洪水通道和调蓄 洪水的湖泊进军，导致7工河调蓄洪水的场所越来越小； 三是有意识地主动适应洪 水的阶段。随着大量防洪工程的建成，洪水通道逐步缩小，人们逐渐发现：虽然 防洪工程的标准提高了，但洪水灾害损失数量却仍在增长。于是开始了限制人类 有害行为并主动适应洪水的新时期。我国近几年的防洪减灾对策措施与数年前相 比事实上已经发生了很多变化，正在朝着“洪水管理”和“人与洪水和谐相处” 的方向前进。如：在法律上已明文规定实施规划保留区制度； 在长7工等7工河实施 了大规模的退田还湖、整治河道和实施蓄滞洪区运用补偿措施； 加固大江大河十 堤和病险防洪工程；加强流域管理，实施流域全年水量统一调度等多个方面。 洪水管理需要在学习国外经验的基础上，探讨符合我国国情的对策措施 与西 方发达国家相比，我国的防洪减灾面临着不同的环境， 有很多不利因素。一是人 口密度大，留给洪水的回旋余地比较少，难以象西方国家那样预留出很多调蓄洪 水的湖泊和湿地；二是洪水威胁区域与经济相对发达区域基本重叠， 洪水灾害威 胁严重；三是我国江河洪水的变化幅度非常大， 防御同样标准的洪水需要修建比 西方国家更多、更大的防洪工程；四是我国河流的含沙量高，防洪减灾需要处理 更多、更棘手的问题；五是长期以来固有的防洪工程水利观念的管理模式， 要转 变历史上形成的传统习惯和措施非常困难。 为此，我国的防洪减灾对策必须立足 于我国的国情，不能照搬照套国外的经验和做法，否则很难取得满意的效果。 洪水管理应以流域为单位，开展流域综合管理 7工河洪水具有与其它资源不同 的届性，它以流域为区域，形成相对独立的集合。流域内的水体紧密和不可分割， 流域间的水体相对独立。这一特点决定了洪水管理必须以流域为单元实施统一管 理，否则将导致各种各样的水事矛盾，甚至会产生社会不稳定因素。7工河洪水是 重要的淡水资源，洪水管理一定要统筹考虑流域的经济因素、 社会因素，全面安 排洪涝灾害、十旱缺水和生态环境的改善。洪水管理是对一个流域范围内各种各 样与洪水灾害相关的因素的综合管理， 是全年的整体活动，决不仅仅是汛期的短 期行为。欧洲的莱茵河穿越数个国家，有关国家专门成立了莱茵河流域管理委员 会，建立了流域统一管理的协商与监督机制，该机构是在总结多年实践经验之后 建立的，事实证明该机构在洪水管理方面发挥了积极、有效的作用。 洪水管理要特别注重“非工程防洪减灾措施” 世界各地采用的防洪减灾工 程措施大体相同，但采用的“非工程防洪减灾措施”差别较大。 为减少洪水灾害 的总体损失，处理好人与人之间的关系和规