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政府会计改革研究 一、对现行预算会计制度的分析 我国预算会计制度经历1997年的改革后， 在会计分类、会计语言、会计要素、会计核 算内容、会计记账基础、会计报表等问题上 已经显示出了积极向国际惯例靠拢的新局 面。但局限于为预算管理服务的特点，一直 未改变。 我国的预算会计核算、反映和监督的内容， 在国外称作政府与非营利组织会计。 从严格 意义上讲，我国至今还没有真正建立政府会 计体系，也就是未能建立全面反映政府经济 资源、现时义务和业务活动全貌的会计体系。 我国现行的预算会计，特别是财政总预算会 计，既类似于政府财务会计，又不同于政府 财务会计。说类似于政府财务会计，主要体 现在：财政总预算会计既反映了政府预算执 行的宴际情况和结果的信息，也反映了与当 期预算执行相关的财务收支情况和财务状 况，比如政府在执行收支预算过程中产生的 债权债务等。说不同于政府财务会计，就是 财政总预算会计只反映当期预算执行相关 的财务收支情况及财务状况。 并没有从连续、 全面、系统、完整的角度反映预算收支对政 府财务活动情况及财务状况产生的当期影 响及连续影响。 二、现行预算会计制度面临的问题与挑战 不能适应财政体制改革的需要，会计制度滞 后于会计实务的情况越来越突出。近年来， 随着社会主义市场经济体制改革的不断深 入，财政预算管理体制也在不断改革和完善 之中。建立公共财政，实行部门预算，建立 政府采购、国库集中支付和国库单一账户制 度等，都是财政预算管理体制改革的重大举 措。这些改革措施，对财政资金的管理由过 去的“切蛋糕”、重分配，向事先的部门预 算、事中的政府采购和国库集中支付，以及 事后的监督管理与追踪问效转变。 各级财政 部门也顺应公共管理需要， 逐步建立适应我 国市场经济发展需要的公共财政体制。 公共财政的基本理念是： 政府财政应当侧重 于向社会提供公共产品，如社会保障、科学 教育、卫生保健、环境保护、基础设施等， 以弥补市场失灵，为市场主体营造一个规范、 公平、稳定的竞争环境。在公共财政体制下， 要保证财政资金使用的有效性和财政管理 的公开、公正、透明，考察部门预算的合理 性及其执行效果，考察政府采购成本的公允 性，对财政资会的使用实施有效的监控等， 都需要相应的政府会计信息作支撑。 与此同 时，政府出于向纳税人、国债购买者和投资 者提供有用信息的需要， 出于监控财政资金 的使用和加强政府自身资产和负债管理的 需要，也需要有相应的政府会计核算标准和 财务报告制度。 从西方较发达的市场经济国家来看，公共财 政体制的建设，一般都有政府会计准则和政 府财务报告制度、政府财务管理法规等相配 套，我国也不应例外。国际货币基金组织在 其一份研究报告中指出， 新兴经济国家正在 改革它们的公共支出管理体系， 但“这些国 家已经面临着一个持续的压力，即需要更加 完整的会计信息，这需要改革其会计体系”。 不能从财务的角度全面反映政府的财务状 况。现行财政总预算会计和行政单位会计只 反映预算收支执行情况，不能提供整个一级 政府的营运业绩和财务受托责任的会计信 息。比如各级政府代行国有资产管理职能， 对国有资产所有权和收益权的管理应是政 府的一项重要的财务活动。 这些国有资产犹 如企业对外投资一样，必须将原始投资及未 分配的留存收益等作为企业的产权进行会 计确认、计量、记录和报告。然而，我国的 预算会计恰恰遗漏了这个重要的政府财务 活动内容。 现行会计制度在防范财政负债风险方面存 在严重的缺陷。主要表现在： ——财政负债核算的范围过窄。按照〈〈财政 总预算会计制度》的规定，财政负债是一 级财政所承担的能以货币计量、 需以资产偿 付的债务。包括应付及暂收款项、按法定程 序及核定预算举借的债务等”。从定义理解, 只要是财政承担的能够以货币计量、 需以资 产偿付的债务就是财政负债，它既应包括直 接负债，还应包括或有负债。根据我国政府 财政目前承担债务责任的实际情况， 直接负 债和或自负债可归纳为：直接显性负债、直 接隐性负债、或有直接负债和或有隐性负债。 但在现行制度下，核算财政负债的会计科目 有三个，即：“暂存款”、“与上级往来”、 “借入款”。其中前两个科目反映的是在预 算执行期间，上下级财政或财政与其他部门 结算中形成的债务，在实际核算过程或者转 为一级财政的收入，或者由一级财政归还或 退回，它们并不属于通常所探讨的财政负债 的范围。“借入款”科目反映的足按照法定 程序及核定的预算举借的债务， 包括中央政 府接全国人民代表大会批准的数额举借的 国内和国外债务，以及地方预算根据国家法 律或国务院特别规定举借的债务，这部分负 债就是通常所称的“政府债务”或“国家 债务”，简称国债”，属于直接显性负债。 由此可见，现行预算会计只核算当期实际收 到现金的直接显性负