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政策性银行法律地位研究 ［内容提要］本文探讨了政策性银行的 法律地位问题。政策性银行是我国金融体制 改革过程中新出现的一种新型法人， 具备我 国法律关于法人成立的条件，具有独立的法 人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊 括政策性银行这类新出现的法人，因为政策 性银行的性质和任务的特殊性决定了其既 不是企业法人、机关法人，也不是事业单位 法人、社会团体法人；“入世”后强调公私 法的区分和公法人私法人的划分，具有重大 的理论意义和实践意义；从我国政策性银行 设立的目的、宗旨及国外的实践来看，政策 性银行应是公法人，具有充分的根据。理论 界对政策性银行法律地位的认识存在偏差， 应予纠正。 一、引言 所谓政策性银行系指那些多由政府创立、 参 股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、 配合政府社会经济政策或意图，在特定的业 务领域内，直接或间接地从事政策性融资活 动，充当政府发展经济、促进社会进步、进 行宏观经济管理工具的金融机构 。1政策 性银行的产生和发展是国家干预、 协调经济 的产物。2当今世界上许多国家都建立有 政策性银行，其种类较为全面，并构成较为 完整的政策性银行体系， 如日本着名的“二 行九库”体系，包括日本输出入银行、日本 开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公 库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、 北海道东北开发公库、公营企业金融公库、 环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、 中小企业信用保险公库； 韩国设有韩国开发 银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、 韩国住宅银行等政策性银行； 法国设有法国 农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土 地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业 设备信贷银行等政策性银行； 美国设有美国 进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策 性银行。这些政策性银行在各国社会经济生 活中发挥着独特而重要的作用， 构成各国金 融体系两翼中的一部分。 根据党的十四届三中全会精神和〈〈国务院关 于金融体制改革的决定》及其他文件，我国 也于1994年相继建立了国家开发银行、中 国农业发展银行、中国进出口银行三家政策 性银行。迄今，我国政策性银行设立、运作 已近八年，但人们对于政策性银行的法律性 质问题却并不明确。笔者认为，在我国加入 世贸组织之后，研究和解决这个问题具有十 分重要的理论与实践意义。本文试图对此问 题加以探讨，以促进我国法人制度的改革和 创新。 二、我国政策性银行是独立法人 法人是一种享有民事立体资格的组织。 国外 的政策性银行立法一般均确认政策性银行 具有独立的法人地位。例如，〈〈韩国产业银 行法》第2条规定，韩国产业银行为法人； 〈〈韩国住宅银行法》第 2条规定，韩国住宅 银行为法人；《韩国进出口银行法》第 2条 规定，韩国进出口银行为法人；〈〈韩国中小 企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银 行为法人。《日本输出入银行法》、〈〈日本开 发银行法》、〈〈日本农林渔业金融公库法》等 关于“二行九库”的立法也均确认这些政 策性银行具有法人资格。 根据《决定》的规定，中国农业发展银行和 中国进出口银行均为独立法人。经国务院批 准的《中国农业发展银行章程》第 2条也规 定，中国农业发展银行为独立法人。但〈〈决 定》、国务院〈〈关于组建国家开发银行的通 知》、经国务院批准的〈〈国家开发银行组建 和运行方案》及〈〈国家开发银行章程》却对 国家开发银行是否为独立法人均未予明确 规定。3 笔者认为，国家开发银行也是独立法人。理 由我国〈〈民法通则》第 37条规定，法人应 当具备下列条件：1、依法成立；2、有必要 的财产或经费；3、有自已的名称、组织机 构和场所；4、能独立承担民事责任。而国 家开发银行是依据〈〈决定》、国务院〈〈关于 组建国家开发银行的通知》、经国务院批准 的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家 开发银行章程》成立的，也即是依法成立的； 国家开发银行注册资本为 500亿元人民币， 由财政部核拨，因而有必要的财产和经费； 国家开发银行有自己的法定名称， 有较为健 全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、 监事会及若干职能部门；有固定的场所，其 总部设于北京，并在全国设有若干分行；在 业务运营当中，国家开发银行是独立承担民 事责任的。可见，国家开发银行具备法人的 各项条件。、同一年成立、而资产规模、业 务量、业务范围、影响力等都要比国家开发 银行小得多的中国农业发展银行和中国进 出口银行都是独立法人，4国家开发银行就 没有理由不能成为独立法人；、包括国家开 发银行在内的政策性银行具有独立法人地 位，符合建立政策性银行的初衷，有利于实 现政策性金融与商业性金融的分离， 有利于 政策性银行加强经营管理，实行独立核算， 自主、保本经营，责权利统一，建立风险责 任机制；、从国务院有关组建国家开