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现代国家建构与土地制度变迁 ［提要］本文由近年来争论激烈的〈〈物权 法》中的土地权属问题的讨论而引起，从现 代国家建构的角度分析中国的土地制度变 迁。现代国家包括民族一国家和民主一国家 的双重性。“土地归公”遵循的是民族一国 家的逻辑，它为建构统一的主权、强大的中 央权威和对乡土社会的渗透提供了基础。 但 是，民族一国家的持续性合法基础来自于国 民认同。随着统一的民族一国家的建构，农 民获得土地权益的要求愈益强烈。从家庭经 营到《物权法》的“地权属民”原则，是民 主一国家建构的逻辑， 也是现代国家建构中 民族一国家与民主一国家达到相对均衡的 产物，它可以建构起农民对国家的制度化认 同。［关键词］现代国家 土地制度 变迁 举世关注的〈〈物权法》立法历经数载，进入 程序后数易其稿。立法时间之久，讨论之热 烈，争议之尖锐，都是创记录的。这对于将 问题引向深入，使这部法律能够更经得起历 史考验，本是一件好事。但遗憾的是，由于 异议方一开始就将这一问题上升到意识形 态层面，以“政治正确”的立场说明自己的 观点，从而造成不同意见者的“集体失语”， 未能通过学术对话将这一讨论引向深入并 进入学理层面。当下，这一意气性争论回归 平和，使我们能够从学理层面从容讨论相关 问题。《物权法》是明确财产权属，调整财 产关系的法律。其中，土地财产是重要内容。 涉及到土地财产争论的背后实际上有两种 逻辑支配：一是国家逻辑，即认为只有国家 才能代表全体人民整体利益，国家所有权优 先，以国家为本位；一是国民逻辑，即认为 土地财产权应该更多地由作为国民的农民 所支配，公民个人的财产权也是神圣不可剥 夺的。由此可见，在中国，土地制度不仅是 经济制度、法律制度，更涉及政治制度，涉 及到对国家的理解。本文试图从现代国家建 构的视角，对中国的土地制度变迁作一政治 学探讨。一、“土地归公”：民族 -国家的 逻辑在讨论土地制度之前， 必须明确两个基 本概念。一是国家构成的三要素，即国家是 由政府、人民和土地结合而成的。二是土地 的两重性，即土地又可分为领土与耕地。国 家的三要素与土地的两重性便会造成复杂 的土地关系和土地制度。当然这种复杂性只 是在进入现代国家之后才日益显现。 现代国 家是在有明确的领土边界范围内行使统治 权的国家。［①］凡是一个国家所统辖区域的 土地，可称之为领土。国家主权在相当程度 体现于对其土地的统辖权。 而用于耕种并以 此获得生活资料和收益的土地，则是耕地。 拥有一定数量耕地权并以此获得地租的人 曾经被称之为地主。领土权和耕地权是两个 不同的范畴。前者是政治权，后者是经济权。 在传统社会，都经历过一个分封裂土的时代， 耕地的主人同时是某一地方的实际统治者。 最为典型的是西欧封建社会。西欧封建社会 被称之为领主社会，即一个地方的领主同时 统辖所领有的土地和居住在土地上的人民。 领主、领地之间相互隔绝，互不联系。耕种 土地的农民效忠和依附于领主。 领主实际上 是地方的主权者。中世纪的西欧正是由一个 个独立自主、分散分裂的封建领主庄园构成 的。但随着现代民族一国家的生长，国家的 版图和疆域扩大，中央权威的建立，领土权 和耕地权相分离。国家领土由中央政府和各 级地方政府所管辖，耕地的主人只是对国家 领土内的耕地享有支配权。因此，现代国家 的建构过程，实际上是将分散的土地权力日 益集中于国家，形成统一的国家领土主权的 过程。国家通过控制所统辖的土地控制人民， 使人民成为具有某一国籍和国家某一地方 的居民，或者将某一耕地分配给人民，由此 建立起人民对国家的认同和依附。列宁因此 说过，土地国有化“是资广阶级革命的’最 高成就’” 。[1]](P396)这种“国有化”实 际上构成统一的民族一国家的基础。 与西欧 历史不同，中国不仅早就产生国家，而且国 家的框架长期延续，土地的国有性突出。由 此才有“溥天之下，莫非王土，率土之滨， 莫非王臣”之说。但是，在相当长时间里， 国王对其土地的统辖能力不强，只能以土地 分封的方式将土地分封给与自己有血缘关 系的亲族管辖。管辖封地者成为实际的主权 者，既统辖土地，也统辖居住在封地并耕种 土地的人口，即所谓“分封裂土”。公元前 221年，秦始皇统一中国，决定“不立尺寸 之封”，在全国统一推行郡县体制，由此将 领土权统一集中于国家， 由中央政府及其属 下的地方政府管理土地和人口。 占有土地的 人只是享有耕种土地或通过占有耕地而收 益的经济权力，且也需服从国家的统辖。但 是，秦始皇统一中国后，地域和人口都大大 扩展。由于自给自足的自然经济及交通信息 等技术条件的限制，国家政权并不能有效地 行使对土地和人口的管辖权。 正如韦伯所说: “政权地域的各个部分， 离统治者官邸愈远, 就愈脱离统治者的影响；行政管理技术的一 切手段都阻止不了这种