我国人大新规制度的缺陷分析.docVIP

王龙飞：民主平台期：现代中国基层治理中县级人大常委会 　　 【内容提要】 在目前基层治理体系中，县级人大常委会实际运作偏离了其法理地位，行政化色彩日益浓厚。这种偏离造成县级人大常委会和县级人大代表和选民之间权力连接断裂，缺乏民意支持使县级人大及其常委会法定权力深入虚化，具体表现为党管干部标准架空了人事权，重大事项决定权沦为事后确定，对“一府两院”监督权虚置。同时，九十年代以后，县级人大常委会工作创新和制度改革也只是徒具形式，难以收到实质性政治效果。总体看来，县级人大制度内部改革空间和制度潜力已基础释放殆尽，中国基层民主建设进入一个平台期，要想突破这个发展平台期，使基层民主改革取得实质性进展，必需从县级人大常委会外部着手，改变基层治理体制整体政治权力格局。 　　 【关 键 词】基层治理/民主/县级人大常委会 　　? 　　 多年来，海内外研究中国地方人大学者开始提出这么一个见解，即伴随中国社会经济基础改变和政治体制改革，中国地方各级人大常委会尤其是省级以下县市级人大常委会，在地方治理中逐步掌握了实质性权力，由以往“橡皮图章”转变为“钢印”。①她们引用了一系列地方人大常委会述职评议地方“一府两院”工作，和否决地方司法机关工作汇报等案例，论证中国地方人大常委会尤其是县级人大常委会正在经历一个经过制度创新快速取得实权转型阶段。而研究者本人经过实地调研却发觉，在经历了上世纪八十年代制度草创时期和九十年代制度规范化成长久以后，最近十几年县级人大常委会建设和发展进入了一个平台期。和八九十年代运作活力和探索热情相比，目前中国县级人大常委会运作陷入一个僵化路径依靠之中，这种以形式化、程序化为关键建设路径不仅制约了县级人大本身深入发展，也深刻影响着中国基层治理民主化进程。 　　 一、基层治理中运作定位偏离：行政化 　　 根据宪法和相关法律要求，各级人大常委会是各级人大常设机关，常委会组员由人大选举产生，在闭会期间行使人大部分职权，对人大负责。所以，人大常委会法理地位在人民代表大会之下，它只是在闭会期间处理人大事务一个常设机构。各级人民代表大会全部是代议制民主机关，遵照应该是代议制民主由下而上负责权力标准，常委会由代表选举产生，代表权力是常委会正当性起源，中国宪法和相关组织法要求也表现了这一基础标准。不过，在政治实践中，县级人大常委会运作定位逐步偏离了其法理定位，演化成县级人大领导机关，常委会运作展现浓重行政化色彩。 　　 这种行政化色彩首先是表现在常委会内部，从法理上讲，常委会组员集体行使职权，各个常委之间是平等关系。不过在政治实践中，常委会内部已经形成了等级分明体系。为了落实党对人大领导，县级人大常委会要经过它党组对同级党委负责，而党委本身是一个等级森严组织体系，落实是下级服从上级，由下向上负责行政化逻辑。而人大常委会党组组员和常委会主任之间高度重合，除了一两名民主党派或无党派副主任之外，其它常委会副主任基础上全部是人大常委会党组组员。而在落实党领导标准之下，人大常委会关键决议权是由人大常委会党组行使，人大常委会党组才是县级人大关键领导力量。所以，目前中国县级人大常委会内部，形成了一个类似于党委和政府行政化组织体系，即人大常委会党组、人大常委会主任和副主任、一般常委这么三个层级。 　　 其次是在人大常委会和代表之间、县级人大和乡镇人大之间也表现出类似于命令服从式行政化色彩。在县级人大常委会实际运作中，通常是常委会党组决定常委会工作日程和其它关键事项决议，各个专业工作委员会去细化具体工作内容，各个街道人大工作室和乡镇人大负责召集本区域内代表配合视察、调研、评议等活动。和各个街道办事处人大工作室不一样，乡镇人大本应是一级独立人民代表大会，而不是县区级人大常委会派出机构，但实践中乡镇人大和乡镇政府对待县级政府一样，将县区级人大看作是“上级领导”，将自己定位为实施县级人大常委会命令任务派出机关。“我们乡镇人大极少单独组织代表活动，全部是上级人大常委会安排了什么活动，需要我们这个乡镇配合，我们就根据上面指示去安排代表参与，实际上和街道人大工作室没有实质性区分。”②各位参与活动常委和一般代表也是将其履职活动看作是完成人大常委会领导交办任务，根据常委会要求走程序，看项目，提交意见和材料。 　　 这么运作逻辑和组织标准，其实是和县级人大作为代议制民主机关基础运作逻辑相违反。根据法理，代表是人大运作主体，尤其是县乡级人大，其代表是选民直接选举产生，其代表性是县级人大权力正当性起源。代表应该是县级人大行使职权主体，人大整年工作内容应该由代表主动工作组成，最少是由代表提出需要调研和视察专题、质询部门和个人等等，而不是由常委会作为领导机关分配任务下去给代表完成。这种现实中定位扭曲不仅有悖于法理，也是对人民民主权利不尊重。这种行政化运作逻辑首先妨碍了民众经过代表自下而上利